ENSAYO: CIRCULARES.

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Pero, como se ha reconocido desde hace tiempo, existe también otro tipo de circulares que trascienden la esfera administrativa y que constituyen verdaderas normas abstractas e impersonales de observancia general, es decir, disposiciones que penetran en la esfera jurídica de los particulares, puesto que de ellas pueden nacer obligaciones y derechos para aquéllos. Ambos tipos de circulares han sido definidos por el Tribunal Fiscal de la Federación, como se observa de la siguiente tesis:

CIRCULARES. Deben clasificarse en dos términos diversos, comprendiéndose en uno, regla general, las que consignan instrucciones de los superiores jerárquicos en la esfera administrativa, a los inferiores, acerca del régimen interior de las oficinas, de su funcionamiento con relación al público, o de aclaraciones para la debida inteligencia de las disposiciones legales ya existentes, mediante las cuales no se pueden establecer derechos ni imponer restricciones al ejercicio de ellos: y en el otro término quedan incluidas las que tienen el carácter de disposiciones de observancia general, siendo verdaderas normas reglamentarias de las leyes, que están supeditadas en cuanto a su validez a las circunstancias de que deben concretarse a proveer a la ejecución de un precepto de la ley, sin contradecir disposición alguna de jerarquía superior ni invadir una materia reservada a la ley en el sentido formal, y emanar de la autoridad que tenga competencia para ejecutar las normas que reglamenta, siendo necesario para su eficacia que sean disposiciones de carácter general que se hayan publicado en el "Diario Oficial" de la Federación. Resolución del Pleno de 8 de febrero de 1938. Resoluciones contradictorias en los juicios 4126/937 y 4547/937. Tesis del Pleno de 1937 a 1948.

También el Poder Judicial Federal ha admitido la existencia de circulares que son de observancia general y no sólo comunicaciones internas, cuando ha dicho:

CIRCULARES PUBLICADAS EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACION. SON DE OBSERVANCIA GENERAL. La circular publicada en el Diario Oficial de la Federación, no está dentro de los presupuestos a que se contrae el artículo 82 del Código Fiscal de la Federación, que se refiere a simples circulares expedidas por los funcionarios fiscales, para dar a conocer a las diversas dependencias el criterio de la autoridad superior que deberán seguir en cuanto a la aplicación de normas tributarias, circulares éstas que, efectivamente, no generan obligaciones ni derechos para los particulares; ahora bien, si se trata de una circular publicada en el Diario Oficial de la Federación, tal situación le da fuerza y calidad de obligatoriedad y de observancia general, en los términos previstos en los artículos 3 y 4 del Código Civil para el Distrito Federal, por lo que, debe concluirse que dicha circular si crea derechos y obligaciones para los particulares. Amparo directo 326176. Antonio Vigorito Pérez. 26 de agosto de 1976. Unanimidad de votos. Ponente: Guillermo Velázco Félix. Secretario: José Alejandro Luna Ramos.

Como podemos observar, las circulares de observancia general vienen a constituir auténticos reglamentos, por lo tanto, a ellas les son aplicables los mismos principios que a éstos, como el de que no pueden modificar las disposiciones de una ley, siendo su objeto únicamente aclararlas o reglamentarias, por lo que no pueden considerarse como derogatorias o modificatorias de la ley y carecen de fuerza legal para derogar los derechos ya establecidos por la ley. Estas limitaciones a las circulares quedan de manifiesto en la siguiente tesis del Tribunal Fiscal de la Federación:

CIRCULARES. Como la Constitución consagra la facultad reglamentaria tanto en la fracción 1 del artículo 89 como en el artículo 92, sin determinar la forma que deban revestir los reglamentos, consideremos que válidamente han podido los códigos civiles de 1870, 1884 Y1928, admitir que los reglamentos del ejecutivo asuman la forma de circulares. Es claro que una vez que se equipare a las circulares con los reglamentos habrá limitaciones tanto para la validez como para la eficacia de aquéllas. La validez de las circulares estará limitada por los mismos conceptos que restringen la validez de los reglamentos. La circular debe concretarse a proveer a la ejecución de una norma ya contenida en la ley, no debe contradecir disposición alguna de jerarquía superior ni invadir una materia reservada a la ley, en el sentido formal. Por estas razones como lo ha fijado la Suprema Corte, la circular no puede constituir el único fundamento para que una autoridad administrativa dicte un mandamiento que afecte a un particular. Frente a los particulares la circular sólo puede tener el valor de una disposición que fija la manera como ha decidido la Administración Pública realizar actos que por ley está ya facultada para efectuar; pero sin agravar las cargas que pesen sobre el obligado. La de· terminación de la forma de ejercicio de una facultad discrecional será, por ello, el contenido normal de las circulares como fuente de derecho objetivo frente a los particulares. El problema de la competencia, por lo general, no se suscita en los reglamentos propiamente dichos. En cambio en las circulares sí es importante estudiarlo: es preciso que la autoridad que dicte la circular tenga competencia para ejecutar la norma superior en que la circular se apoye: en otras palabras, es preciso que tenga funciones representativas dentro del Poder Ejecutivo. Como la Ley de Secretaría de Estado en vigor, abandonando una vieja tradición, ha establecido en su artículo 21 la posibilidad de que por reglamento se delegue a cualquier funcionario de las Secretarías de Estado, la potestad decisoria que originalmente corresponde al Presidente de la República y al Secretario de Estado, serán las normas que se dicten de acuerdo con dicho artículo 21 las que fijen la competencia de funcionario diverso del Presidente de la República y el Secretario de Estado para dictar circulares. Cuando esas normas falten sólo podrá reconocerse la validez de las circulares emanadas precisamente de alguno de los altos funcionarios antes citados.

En cuanto a la eficacia de la circular, será indispensable, para que tenga la que corresponde a los reglamentos, en primer lugar, que no haya sido dictada para un grupo definido de destinatarios, sino como una disposición de carácter general y, en segundo lugar, que haya sido publicada en el "Diario Oficial" de la Federación, de acuerdo con lo establecido en el artículo 3 del Código Civil. Esto último ha sido reconocido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la siguiente forma: "Aún en el caso de que una circular tuviera el carácter de disposición reglamentaria gubernativa, para que adquiriese fuerza debería