Ensayo de Organización del estado por sus funciones.

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La primera división del estado es Teoría del órgano ejecutivo o mejor conocida como función administrativa. Su concepto de función administrativa es el más indefinido de todos, pues ésta no tiene, a diferencia de las demás funciones, un contenido único. En efecto, la función administrativa, desde el punto de vista de su contenido, puede consistir tanto en el dictado de normas jurídicas generales, como en la decisión de controversias entre partes, como, y he aquí lo más frecuente, en la actuación material en los casos concretos que se le presentan. A diferencia de las otras funciones, que no sólo tienen un contenido preciso y único, sino que también son realizadas sólo por los órganos específicamente creados por la Constitución al efecto, la función administrativa no está sólo a cargo de la administración: También la realizan en cierta medida los otros poderes; y este desempeño de la función administrativa por parte de los otros poderes de Estado, se efectúa bajo el mismo régimen jurídico de la función administrativa: Es decir, no ocurre aquí lo mismo que en los casos anteriores, en los cuales los otros poderes realizaban alguna actividad semejante a las que uno, pero esa actividad. a) Tratándose del Poder Legislativo, observamos que cuando las cámaras nombran y remueven a su personal; cuando otorgan una concesión para los servicios de confitería, etc., del Congreso; cuando organizan y administran la Imprenta del Congreso, la Biblioteca del Congreso, etc.; cuando contratan con empresas la construcción o refacción de las obras del palacio legislativo; cuando compran materiales, libros, etc., en todos estos casos y muchos más el Poder Legislativo se encuentra realizando una función típicamente administrativa, que además se rige por el régimen jurídico propio de la función administrativa. b) El Poder Judicial, al igual que el Legislativo, realiza una enorme cantidad de funciones de tipo administrativo: Nombramientos, dirección y remoción de su personal; suministros de papel, libros, máquinas, muebles, etc.; construcción de obras; edición de fallos, alquilar o compra de edificios para los juzgados, etc., todo ello constituye ejercicio de la función administrativa, regido también por el régimen jurídico propio de la misma. c) El Poder Administrativo es obviamente el que realiza la mayor parte de la función administrativa. Pero cabe observar que a diferencia de los otros poderes, que realizan su propia función y además la administrativa, él realiza sólo la función administrativa, no correspondiéndole con criterio jurídico formal ni siquiera parte del ejercicio de las otras funciones. Con esto se advierte que dado que la función administrativa no es realizada por ningún órgano con exclusión de los demás, y que no tiene un contenido propio que la caracterice, su definición es un poco la suma de las conclusiones parciales que hemos expuesto. Diremos así que la función administrativa es 1) en primer lugar, toda la actividad que realizan los órganos administrativos; 2) en segundo lugar, toda la actividad que realiza el órgano legislativo, excluida la función legislativa en sentido material y orgánico que le es propia; 3) en tercer lugar, toda la actividad que realizan los órganos judiciales, excluida la función jurisdiccional en sentido material y orgánico que específicamente realizan. O sea que es toda la actividad que realizan los órganos administrativos, y la actividad que realizan los órganos legislativos y jurisdiccionales, excluidos respectivamente los hechos y actos materialmente legislativos y jurisdiccionales. La segunda división es la teoría del órgano legislativo, La función legislativa puede definirse en cuanto a su contenido o sustancia, como el “dictado de normas jurídicas generales.” Normas “jurídicas” o sea imperativas; de índole “general,” por lo tanto destinadas no a un individuo determinado, sino a una pluralidad de individuos. Se repite aquí el problema que vimos al referirnos a la función jurisdiccional: Los otros poderes del Estado parecen ejercer también, en ciertos casos, la función legislativa. a) En el caso del Poder Ejecutivo ello se produce al considerar los reglamentos: Éstos están integrados por normas jurídicas generales emitidas unilateralmente por la administración. Su contenido material es, pues, similar al contenido de las leyes: Ambos contienen normas jurídicas generales. Sin embargo, ocurre aquí lo mismo que comentamos antes: el régimen jurídico aplicable a los reglamentos no es en modo alguno el aplicable a la función legislativa. En primer lugar existe una graduación jerárquica entre la ley y el reglamento, a resultas de la cual el segundo está siempre sometido a la primera, y no puede contradecirla en ningún caso, pues si lo hace es considerado antijurídico mientras que una ley puede en cambio apartarse de otra ley anterior sin ser por ello antijurídica: Simplemente deroga la ley a la que se opone. Además las atribuciones de regular los derechos individuales están conferidas por la Constitución específicamente a la ley mientras que el reglamento tiene sólo una función secundaria y supletoria con respecto a la ley. Esta notoria diferencia de régimen jurídico entre la ley y el reglamento nos demuestra que el concepto jurídico, formal, de función legislativa, no puede comprender a los reglamentos, a pesar de que por su contenido sean similares. Los órganos administrativos, pues, no ejercen función legislativa. b) En el caso del poder judicial la cuestión es idéntica: Los reglamentos que en alguna oportunidad dicta la justicia para regir su funcionamiento interno no tienen el mismo régimen jurídico de las leyes ni pueden oponérseles; están pues en una gradación jerárquica inferior y no pueden ser considerados formalmente, desde el punto de vista jurídico estricto, como función legislativa. Las jurisprudencias tampoco pueden considerarse como función legislativa, pues ella no es siquiera una regla general, sino tan sólo la reiteración de un determinado criterio de interpretación del orden jurídico, en cada caso concreto. Los fallos plenarios tampoco pueden considerarse como producto de la función legislativa, pues son inconstitucionales en cuanto pretendan imponer un criterio determinado a los jueces inferiores, para casos futuros: Es característica fundamental de nuestro sistema constitucional que los jueces sean independientes, esto es, no estén sujetos a órdenes o instrucciones de nadie acerca de cómo decidir las contiendas que ante ellos se presentan, y por ello es inadmisible pretender que un juez deba someterse como regla general al criterio que haya anunciado la cámara en un fallo plenario. c) La conclusión a que arribamos es así que la función legislativa, en estricto sentido jurídico, es únicamente realizada por el poder legislativo. Podemos