LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL SISTEMA POLÍTICO

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Nizard, según la calidad de su representatividad, la administración influirá en la legitimidad política del ejecutivo e incluso del legislativo. Desde un punto de vista teórico, cada administración se erige sólo en representante del medio en el que interviene, pero entonces no podría competir por la representaron nacional. Sería paradójico presentar cada administración como actor político, prácticamente en el mismo papel de un sindicato que presiona desde fuera del Estado; sucede en casos excepcionales, casi siempre con empresas que tienen monopolio de productos. Esto es posible porque son dependencias que están en contacto estrecho con una clientela específica: con el público y con organizaciones profesionales, entre otros. Si esta relación pudiera durar, lo que es algo difícil, no podría ser unilateral, porque implica efectos de regreso del medio en donde interviene y, por lo tanto, sobre las relaciones de la administración con el poder político. Esta dimensión se adapta de diferente manera a las organizaciones. En algunas organizaciones tradicionales y muy burocratizadas parece adaptarse mal, pero en el caso de secretarías cuya operación inicia y termina en un sector social específico por ejemplo, la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, es grande la contradicción entre su calidad como instrumento de poder político y la del medio que representa. Es decir, para ser instrumento eficaz del poder político, sólo debe servir de intermediaria entre éste y su ámbito de acción, pero se ve obligada a mantener relaciones de reciprocidad con su entorno para conseguir la legitimidad necesaria y ejecutar las decisiones políticas sin conflicto. Se establecería, por un lado, un nuevo juramento de fidelidad con el poder político, pero la administración obtendría su autonomía en relación con dicho poder; por otro, desempeñaría un doble papel, contradictorio sólo en apariencia. La administración se apoyará en la legitimidad del poder político, de la que es brazo para penetrar un medio particular, y se presentará ante el poder político como representante de ese medio, es decir, como poder político en competencia. La tercera dimensión es la burocrática. Cada administración tiende a constituirse en organización burocrática, situación de la que se derivan dos consecuencias: las conscientes, que se transforman en estrategias de automatización, y las menos conscientes, que son producto de disfunciones internas en las dependencias gubernamentales. En cuanto a la estrategia que permitiría a la administración funcionar de manera autónoma, se puede señalar que tiende a constituirse en una organización cerrada, burocrática, en el sentido peyorativo y postweberiano del término. Esto sucede porque todos los elementos que Weber presenta como fundamentos de la competencia y la eficacia hacen también que la continuidad, la practica constante y sistemática, se transformen en rutina. Pero quienes forman las organizaciones imprimen sentido a las relaciones jerárquicas, al lugar que se ocupa en la división del trabajo, a la utilidad que proporcionan al medio con el que están en contacto; en pocas palabras, adquieren actitudes y valores respecto a la organización burocrática. El desarrollo de esos valores tiene efectos, generalmente negativos, en el funcionamiento del aparato administrativo. Los funcionarios (la burocracia) pueden frenar y retrasar la ejecución de decisiones, con lo que desvían el impulso político. Frenar la ejecución de la política puede tener consecuencias difíciles de controlar, sobre todo si el poder político pasa por momentos de poca estabilidad, está menos seguro de sus objetivos o hay divisiones entre los grupos dirigentes. Existen tensiones y conflictos que entran en el espacio burocrático como si provinieran del entorno exterior, además de los que, en efecto, son externos. La burocracia puede atentar contra la estabilidad del sistema político si hace un mal uso de su memoria o del tiempo en el que debe ejecutarse una decisión. Puede influir para que una política se aplace hasta el punto de poner en entredicho el prestigio de su gobierno. También puede invocar el interés general para apoyar el aplazamiento de cualquier decisión, pero esto se hará en un sentido técnico y no político. La burocracia funde su resistencia con su propia legitimidad: la que resulta del tiempo y de su capacidad de experta. Ella opone su comportamiento racional, mesurado, a los impulsos de un orden político sujeto al electorado, y su independencia técnica a la dependencia política con el gobierno. Este tipo de legitimidad es el que esgrime la llamada tecnoburocracia. El arreglo burocrático se transforma de piramidal en circular y la administración pública tiende a comportarse como un sistema, pero éste se autonomiza en exceso; ya no se puede hablar de él como conjunto integrado. Este sistema llega a privilegiar sus fines en lugar de los que forman el proyecto político que el gobierno en turno le asigna. Utilizar las dimensiones como elementos de análisis permite, al comienzo, descomponer y entender, tomando como base, el Estado, las relaciones Estado-sociedad como conjunto de procesos que, a la vez, son relativamente específicos. Ese entendimiento será distinto y se obtendrán conocimientos diferentes según el lugar en que se sitúe el interrogante principal, puesto que cada dimensión significa un modo de relación entre administración y sociedad, o como un proceso, o a través de procesos de interacción de las tres dimensiones.