Apuntes Clase LA POLITICA FISCAL

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A juicio del profesor RIBERA[3], la potestad tributaria del Estado “es un mecanismo político-institucional especialmente atractivo para intervenir en la vida social y privada de los individuos, dado que su utilización es menos resistida que otras formas, tales como las expropiaciones, prohibiciones, limitaciones, etc.” En tal sentido, señala que el ejercicio de la potestad tributaria depende del sistema económico imperante en el país, el cual ha de ser contemplado y respaldado por un marco de normas constitucionales y legales.

Así, por ejemplo, en economías fuertemente planificadas, donde el Estado asume un rol activo en el control y en la distribución de los recursos, el ejercicio de la potestad tributaria es mayor en comparación a economías donde la libertad y la propiedad son pilares fundamentales de la estructura social, donde el Estado cumple un rol subsidiario.

Como sea, la potestad tributaria que posee el Estado no puede ser ejercida en términos absolutos, ilimitados, ni arbitrarios. De lo anterior se extraen una serie de principios que envuelven la creación, modificación, exención y eliminación de impuestos, a los cuales el tanto el Poder Ejecutivo como el Legislativo han de tener en consideración al momento de buscar la obtención de recursos a través de los impuestos.

El profesor ZAVALA[4] afirma que existen tres tipos de límites a la potestad tributaria: limites jurídicos, políticos e internacionales.

De acuerdo a la relación con la materia de nuestro curso, sólo desmenuzaremos los límites jurídicos.

En todo caso:

Los límites políticos guardan relación con los conceptos de doble tributación internacional (y sus mecanismos de solución);

Los límites internacionales se relacionan con los principios de reciprocidad y de reconocimiento entre Estados.

Límites Jurídicos

Los límites jurídicos de la potestad tributaria corresponden a una serie de principios, de carácter constitucional y que tienen por objeto resguardar que la carga tributaria sea justa y equitativa en relación a los sujetos a los que va a afectar. Además, busca garantizar el respeto de los derechos constitucionales que poseen un contenido económico-social.

Tales principios, son:

A. Principio de la Legalidad

El Tribunal Constitucional, en el considerando 5 de la sentencia de la causa rol Nº 822, de 2007, agrega que “este principio consiste en que la ley es la norma jurídica llamada a determinar los elementos esenciales que configuran la obligación tributaria, cuales son el hecho gravado, la base imponible, el sujeto obligado y la tasa o cuantía del tributo a aplicar sobre la base imponible”.

Según el profesor NAVARRO[5], los impuestos “son de derecho estricto y requieren de una ley expresa estándole vedado al Presidente el pretender establecer tributos a través de la potestad reglamentaria e, incluso, a través de decretos con fuerza de ley”.

Es una manera de asegurar a los contribuyentes que el ejercicio del poder tributario será sólo dentro del ámbito legal. Por ello, la autoridad administrativa se encuentra inhibida de ejercer la potestad tributaria, ni siquiera en ejercicio de la potestad reglamentaria.

B. Principio de la Igualdad

El tributo sólo puede afectar a los sujetos que se encuentran dentro del supuesto de hecho que la ley ha previsto y establecido como hecho gravado. Por ello, el tributo no puede tener destinatarios especiales, ni puede interpretarse discrecionalmente ese hecho gravado, a menos que se hayan conferido expresamente atribuciones interpretativas sobre el particular.

La Constitución Política, en el inciso primero de su artículo 19 N° 20, asegura a todas las personas “la igual repartición de los tributos en proporción a las rentas o en la progresión o forma en que fije la ley y las demás cargas públicas“.

C. Principio de Equidad o Justicia Tributaria

Este principio encuentra reconocimiento en el inciso segundo del artículo 19 Nº 20 de nuestra Carta Fundamental, que dispone “en ningún caso la ley podrá imponer tributos manifiestamente desproporcionados o injustos”.

El Tribunal Constitucional, en el considerando 6, del fallo de la causa Nº 219, de 1995 expresó que la justicia tributaria tiene por objeto “evitar que el legislador aprobara tributos que tuviesen un carácter confiscatorio o expropiatorio o que afectase en su esencia o impidiesen el derecho a desarrollar una actividad económica lícita;”.

De esta manera, todo impuesto debe establecerse atendiendo el contexto social en el cual se aplicará. Así, lo que se intenta evitar es que el tributo pueda afectar desproporcionadamente y causar un gravamen mayor en unos sujetos que en otros.

Las manifestaciones de este principio de equidad o justicia tributaria son diversas:

i) Evitar impuestos con efectos regresivos.En aquellos casos en que el pago de tales impuestos representen una proporción mayor de los ingresos de la familia de menores recursos que las de ingresos más elevados. Por ejemplo, aumentar la tasa del IVA afectaría más gravosamente al contribuyente de menores recursos, debido a que la mayor parte de su renta se dirige al consumo de elementos básicos o de necesidad primaria.

ii) Exención tributaria.Es la eliminación de la obligación tributaria a pesar de darse los supuestos de hecho que dan lugar al surgimiento de ésta, constituyendo una excepción a los efectos normales que derivan de la realización de tal hecho.

Debe estar siempre acorde a los principios de legalidad e igualdad tributaria por lo que deben señalarse íntegramente los requisitos de procedencia y las condiciones que se deben cumplir. Además, es viable sólo en virtud de una ley a iniciativa del Presidente de la República y originada en la Cámara de Diputados.

iii) Beneficios tributarios. El Tribunal Constitucional, en el considerando 17 del fallo de la causa rol Nº 1.452, de 2009, adhiere a una definición que entrega el Servicio de Impuestos Internos, indicando que son “aquellos [beneficios] que han sido establecidos por el legislador como de aplicación general, en la medida que los contribuyentes que puedan transformarse en potenciales beneficiarios cumplan con los requisitos, antecedentes y obligaciones que