La evolución del principio de separación de poderes y hacia la búsqueda en el derecho positivo venezolano de una Administración Pública en el Poder Judicial.

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En esa misma línea, durante la Primera Guerra mundial en Europa, se atribuyeron funciones legislativas al Poder Ejecutivo al permitirle dictar decretos-leyes, con la finalidad de adoptar medidas expeditas para resolver situaciones de emergencia[14].

También, en Venezuela, a partir de 1970, se crearon órganos del Poder Ejecutivo con funciones jurisdiccionales, como las Inspectorías del Trabajo o las Comisiones Tripartitas.

Es por lo anterior que ya en la primera mitad del siglo XIX los constitucionalistas de la época se habían percatado que las Constituciones, sancionadas en Europa y en América, no recogían el principio de separación de poderes en la forma en que había sido concebido, al otorgar a cada poder del Estado una actividad distinta a la propia.

Por ello, surgió en Alemania la teoría formal-substancial, según la cual “a cada uno de los conjuntos orgánicos llamados Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial, el derecho positivo le asigna una función de manera principal, pero tal poder puede desempeñar las demás funciones de manera secundaria o accesoria”.[15]

Es en tal concepción en la que se ha inscrito el derecho positivo venezolano, y de hecho, a partir de 1960, el máximo tribunal y la doctrina de manera reiterada han reconocido que en el ordenamiento jurídico venezolano la división de los poderes no coincide plenamente con la separación de las funciones, ya que se otorgan potestades típicamente administrativas al Poder Legislativo y aún jurisdiccionales; al Poder Judicial funciones administrativas, y al Poder Ejecutivo funciones jurisdiccionales, siendo sólo exclusiva la forma en que esas funciones se manifiestan en cada uno de los poderes[16].

Así, por ejemplo, en el ámbito del Poder Judicial, en sentencia de fecha 19 de julio de 1984, la Sala Político Administrativa en el asunto Alí Quiñónez Medina, declaró sobre la naturaleza jurídica de las medidas disciplinarias y las relativas a la administración de personal dictadas por los jueces lo siguiente: “tanto la doctrina como la jurisprudencia reconocen que cuando los órganos del Poder Judicial toman alguna medida relativa a la administración de su personal (v.gr. nombramiento, destituciones, permisos, etc.) o a la organización del tribunal (reglamentos), o al orden y respeto en el recinto de los tribunales (sanciones correctivas o disciplinarias), no están resolviendo una controversia entre partes declarando el derecho aplicable con fuerza de verdad legal (función jurisdiccional), sino actuando como sujetos de derecho en una determinada relación jurídica, como gestores del interés público y, por consiguiente, las declaraciones de voluntad que emitan en cualquiera de los supuestos anotados son de naturaleza administrativa y no jurisdiccional”.

En relación con el Poder Ejecutivo, en sentencia de fecha 10 de enero de 1980, esa misma Sala, en el caso Miranda Entidad de Ahorro y Préstamo, admitió que las Comisiones Tripartitas, órganos administrativos del Poder Ejecutivo creados para dirimir los conflictos entre los trabajadores despedidos y los patronos, ejercían funciones propias del Poder Judicial, en los siguientes términos: “la función jurisdiccional, si bien es propia de los órganos judiciales, no es una función privativa y exclusiva de ellos, pues los otros órganos estatales también la ejercen, pero lo que sí es una función privativa y exclusiva de los tribunales es el ejercicio de la función jurisdiccional en una forma determinada”.

Basado en lo anterior, resulta evidente que en la actualidad la identificación de una función estatal con un Poder del Estado es cuestionable, y por ello, también la identificación de la función administrativa[17] con el Poder Ejecutivo.

Es más, al entenderse a la Administración Pública como el conjunto de órganos y personas que realizan las tareas administrativas del Estado, y existiendo otros poderes del Estado que las ejecutan se puede concluir que la Administración Pública no forma parte sólo del Poder Ejecutivo, y que poderes distintos al Ejecutivo pueden tener una Administración Pública con las consecuencias jurídicas que de ello se deriven.

Sin embargo, para llegar a esa conclusión en el caso de Venezuela y particularmente, en torno a la posible existencia de una Administración Pública en el Poder Judicial venezolano, se debería primero revisar en la Constitución, aprobada en 1999, el concepto de Administración Pública, su vinculación con el Poder Ejecutivo y las competencias del Poder Judicial.

Para ello, como punto de partida de la tesis mencionada, debe determinarse si la Constitución actual consagra una colaboración entre los poderes para el ejercicio de las funciones estatales, porque en caso contrario, es decir, que se estableciera una separación rígida entre poderes y funciones, sería cuesta arriba afirmar que un poder distinto al Ejecutivo, al que le corresponde por esencia la función administrativa, ejecutara esa función, y por tanto, que la Administración Pública no dependiera exclusivamente de él.

En tal sentido, el artículo 136 eiusdem, al igual que el de la Constitución de 1961, reza lo siguiente: “cada una de las ramas del Poder Público tiene sus funciones propias, pero los órganos a los que incumbe su ejercicio colaborarán entre sí en la realización de los fines del Estado”. De este modo, se cumple con la premisa fundamental de la tesis mencionada, ya que el artículo citado admite la colaboración entre los Poderes Públicos en la ejecución de los fines del Estado, por lo que un poder distinto al Ejecutivo, como por ejemplo el Poder Judicial, podría tener asignada funciones administrativas.

Sucesivamente, la Constitución en el artículo 141, ubicado en el capítulo referido a las disposiciones fundamentales del Poder Público, define a la Administración Pública como un órgano que está al servicio de los ciudadanos en el ejercicio de la función pública con sujeción a la ley y al derecho.

La mencionada norma constitucional se distancia de la tendencia de la anterior Constitución, en la cual no se regulaba de manera expresa a la Administración Pública, y además, porque se refiere a la Administración Pública en el capítulo relacionado con todos los poderes públicos, y no únicamente en el capítulo del Poder Ejecutivo. Como consecuencia de ello, pareciera que la Constitución de 1999 no vincula a la Administración Pública a un poder público específico, sino a todos, lo que abona a favor de la tesis antes sostenida.

Sin embargo, el artículo 239 numeral 2 eiusdem, que otorga al Vicepresidente de la República la coordinación de la Administración Pública Nacional según