LA ECONOMIA POLITICA DE LAS POLITICAS PÚBLICAS.

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Esto no debe sorprender, dado que desde hace tiempo se evidencia que en América Latina y el Caribe los varios ministerios y niveles de gobierno suelen tener dificultades para comunicarse unos con otros, y que a menudo diferentes agencias oficiales persiguen un mismo objetivo de manera simultánea (BID, 2005; Stein y Tommasi, 2007). La medición de la implementación y cumplimiento de la normatividad de las políticas y de su eficiencia arroja resultados similares, lo que tampoco constituye una novedad: tradicionalmente se ha considerado que la región no se caracteriza precisamente por el cumplimiento de las normas y los reglamentos.

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Al comparar los gráficos 1 y 2, es fácil observar que mientras los países en la parte inferior de la distribución muestran resultados inferiores al promedio de cualquier región, un puñado de naciones en la parte alta se compara favorablemente con el promedio de países de altos ingresos. Esta visión se refuerza llevando a cabo un análisis de clúster en el que se incorporan todos los países en la muestra, y clasificando los tres clústeres resultantes como “alto”, “medio” y “bajo”.

En el comportamiento de los actores que participan en el PFP inciden marcadamente tanto el funcionamiento de las instituciones políticas (como el sistema de partidos) como las reglas institucionales más básicas que definen los papeles de cada cual durante la labor de formulación e implementación, así como sus incentivos y sus formas de interacción. Sin embargo, esta incidencia no es mecánica sino que depende, entre otras cosas, de la credibilidad y capacidad de los participantes de asegurar el cumplimiento de acuerdos políticos y esquemas de ejecución. También depende de las expectativas de esos actores con respecto al comportamiento de otros participantes clave.

En el gráfico 3 se resume en forma esquemática el marco de análisis del PFP en su componente de formulación y diseño de políticas. De manera general, las instituciones básicas (sistema de gobierno y reglas electorales) y la historia de un país (guerras, procesos de democratización y origen colonial, entre otros hechos del devenir nacional) determinan el funcionamiento de las instituciones políticas (la capacidad del Estado en sus diversas esferas, el grado de independencia judicial, etc.). Finalmente, el funcionamiento de las instituciones, junto con las características del área de política de interés, definirán los rasgos específicos de las políticas públicas. Lo mismo sucede con el componente de implementación y ejecución.

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De acuerdo con lo expuesto anteriormente, para poder entender cómo funciona el PFP es importante responder a preguntas como las siguientes:

- ¿Quiénes son los actores clave que participan en el PFP?

- ¿Cuáles son sus facultades y funciones?

- ¿Cuáles son sus preferencias, incentivos y capacidades?

- ¿Cuáles son sus horizontes temporales?

- ¿En qué escenarios interactúan y cuáles son las reglas formales e informales bajo las cuales funcionan esos escenarios?

- ¿De qué tipo son los intercambios o transacciones que emprenden?

- ¿Qué tipo de recursos políticos y económicos existen para compensar a aquellos que pudieran oponerse?

- ¿Qué mecanismos existen para asegurar la credibilidad de las promesas?

El PFP se puede entender como un proceso de negociaciones e intercambios (o transacciones) entre los actores políticos y económicos y/o sociales, además de los actores operativos en el caso de la implementación. Algunas de estas transacciones se producen de manera instantánea (transacciones inmediatas), como por ejemplo la decisión de cambiar el nombre de una calle o erigir el busto de un prócer. En muchos otros casos implican acciones en el presente —como por ejemplo votar a favor de una reforma—, a cambio de promesas de acciones o recursos futuros (transacciones intertemporales). La reforma del sistema de pensiones puede ilustrar bien este punto. El tipo de transacciones a las que los actores políticos se puedan comprometer dependerá de las posibilidades que brinde el medio institucional. La credibilidad y capacidad de asegurar el cumplimiento de los acuerdos políticos, al igual que la forma y el contenido de las políticas, son cruciales para que los actores involucrados puedan comprometerse en ciertas transacciones intertemporales. Cuando no es así, prima la tendencia a elaborar políticas que solo requieran acciones de corto plazo (por ejemplo, transferencias —y no solamente dádivas— a quienes apoyan al gobierno de turno), por lo cual exhiben una volatilidad