Formulación políticas públicas

CAPÍTULO II: FORMULACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Eliseo R. López Sánchez

Continuando con la lección anterior de este primer capítulo, vamos a desarrollar con más detalle, y de una manera sencilla, las etapas y claves de la fase de decisión, particularmente la elección de alternativas en las políticas públicas. Lo haremos apoyándonos en métodos prácticos, para abordar posteriormente algunos enfoques teóricos del análisis de las políticas públicas más recientes.

La toma de decisiones significa tener que elegir una opción pública en una situación de incertidumbre, pero los hechos sociales son complejos por lo que es difícil controlar todas las variables para conocer cuál será el resultado de nuestra acción. No existe certeza para saber cuál será la mejor decisión, pero sí existen herramientas y métodos para planificar estrategias eficaces que sean aceptadas por los actores involucrados y que alienten el apoyo de la opinión pública.  

La toma de decisiones se convierte, por tanto, en la creación de escenarios futuros, en el análisis de los mismos y en la selección de aquel que encuentre un equilibrio entre eficiencia y factibilidad, y por tanto la construcción de alternativas ha de ser factibles, viables y sostenibles, más que eficientes y óptimas.

Para intentar explicar la selección de alternativas desde un punto de vista práctico de elaboración de políticas vamos a tomar como referencia el enfoque de marco lógico (EML), ya que este enfoque de planificación de programas, en principio de cooperación al desarrollo, pero también usado en programas de desarrollo local e incluso en intervención social y en los servicios sociales, tiene como base el ciclo de las políticas públicas y le aporta herramientas prácticas de cómo elaborar políticas.

A partir de esta referencia, introduciremos diferentes herramientas, así como diferentes elementos de análisis de políticas públicas referentes a la elaboración y selección de alternativas, algunas de ellas ya citadas en la lección anterior.

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Fuente: Hugo Camacho, Luis Cámara, Rafael Cascante, Héctor Sainz (2001) “El Enfoque del marco lógico:10 casos prácticos” Fundación CIDEAL-(Acciones de Desarrollo y Cooperación A.D.C), Madrid.

En este gráfico podemos observar que el análisis de alternativas, y su selección, es el culmen de la identificación de los problemas, y es el resultado de analizar previamente la participación, esto es, los actores y los públicos objetivos a los que se dirige la política, los problemas, y los objetivos.

Análisis de los actores

Apuntábamos en la lección anterior como la teoría del incrementalismo de Limdblom (1959, 1979) abría la puerta al análisis de los actores, sus valores, sus intereses y sus rutinas, como un elemento fundamental en la toma de decisiones. De manera simplificada, el planteamiento es que el actor es una organización o grupo social en cuyo seno los individuos persiguen sus intereses individuales, y el resultado de sus interacciones dentro de la organización o grupo social produce la posición del mismo respecto al problema o la definición de un problema público. Los desarrollos de este tipo de planteamientos son varios y admiten mucha mayor complejidad (Ostrom, 1999; Peter, 2003).

De manera sintética tenemos que los individuos tienen condicionantes:

• Institucionales: las normas formales e informales de la organización, tales como los valores y principios (por ejemplo, el servicio público); las rutinas y procesos internos, la ideología, el compromiso con la organización (partidista) o grupo social (identidad colectiva), etc.
• Instrumentales: los recursos, las habilidades y competencias, la posición que se ocupa, las redes sociales internas y externas, etc.

Al final, el universo en la organización está formado por símbolos, protocolos y rutinas, y los individuos los interpretan siguiendo patrones morales y cognitivos que les permitan adherirse a una identidad grupal. Con ello interiorizan unas normas de conducta y valores que se orientan a unos objetivos y preferencias, establecidos a partir de un cálculo estratégico de los posibles beneficios que obtiene, y del posible comportamiento de los demás miembros de la organización, cuyo cálculo también se hace a partir de las mismas normas y valores.

Las normas y valores, que marcan las preferencias y expectativas de los individuos, reducen los costes de transacción entre los miembros del grupo, pero también entre grupos y organizaciones. La postura de un grupo u organización el resultado de interacción de las preferencias mostradas por sus miembros, no en proporción igual, sino según la posición que ocupa y los recursos de los que disponen. Por supuesto que esta dinámica no es igual en un grupo poco estructurado, que en una organización muy estructurada; con un tipo de liderazgo u otro, con unas normas y valores u otros. Estas diferencias hay que analizarlas en cada caso para conocer el posible posicionamiento de los actores.

Pero las organizaciones y grupos sociales comparten normas y valores con otros grupos y organizaciones, generando dinámicas no sólo internas, sino entre ellos. Esta interrelación es un factor que hace cambiar las posturas y posiciones, como apuntamos en la lección anterior.

De manera práctica, el actor promotor debería establecer la relación de los actores implicados y relacionados con un tema, demanda, suceso o conflicto de cara a definir un problema público, y también el actor decisor, si no coincide con el promotor, debe establecer esta relación de cara a conocer su entorno.

Una primera clasificación de los actores que es especialmente relevante en cualquier método de análisis es conocer si los actores son gubernamentales o sociales. Los actores gubernamentales tienen recursos e intereses diferentes, y sus posicionamientos están mediatizados por entramados de reglas normalmente más complejos.

En el Enfoque de Marco Lógico, el primer punto para establecer a esta relación de actores se la denomina análisis de participación (Camacho, Cámara, Cascante y Sainz, 2001). El análisis de participación es la forma más simple de conocer el entorno de los actores y su relación básica con el problema. Se basa en establecer una relación simple de sus posiciones respecto a la intervención. Esta relación incluye tanto los actores, más o menos organizados, como a públicos objetivos, ciudadanos con una característica común respecto al problema, pero que no tienen por qué estar organizados: