El. Marco de la Administración Pública

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- ¿dónde está la línea divisoria entre las responsabilidades del gobierno y las de los ciudadanos particulares?

- ¿cómo saben los funcionarios públicos, sin la ventaja de la retrospectiva, si sus acciones responden de manera adecuada al público que sirven?

- ¿es posible deslindar responsabilidades en forma razonable cuando un ciudadano es mal atendido o maltratado?

- ¿es la calidad de los servicios del gobierno una función más de la observancia puntual de procedimientos formales o del compromiso personal de los funcionarios para responder con eficacia a las necesidades del público?

Estos interrogantes, entre otros, nos llevan a definir el problema considerando los siguientes limitantes:

- la escasez de tiempo,

- de recursos,

- de conocimientos.

A su vez, nos enfrentan a los siguientes interrogantes de la decisión:

a. como,

b. cuando,

c. con quien, (con que otra institución).

c. si debe o no actuar.

Actualmente, se observa un mundo creciente en su complejidad, lo que suma a la perversidad del problema un nuevo aspecto que es la complejidad. Y en esa complejidad, se observa a diario el nacimiento de nuevas formas de organizarse; muchas con lógicas de organización conocidas, otras con una nueva impronta. En la actualidad, las organizaciones deben lidiar en un mundo cada vez más complejo, heterogéneo y fragmentado. Por lo tanto, si las acciones de los funcionarios públicos parecen difíciles de entender cuando se juzgan en forma individual, consideremos entonces la dificultad aún mayor de comprenderlas en su relación recíproca. Las decisiones administrativas son arduas y complejas precisamente porque se toman y ejecutan en un contexto organizacional, una red de relaciones que a menudo confunde no sólo a los observadores sino también a los mismos participantes.

Por ejemplo, a pesar de las innumerables reglas y otros mecanismos destinados a controlar los errores administrativos, tanto la discrecionalidad como la información incompleta son una parte inevitable de la acción administrativa. Aunque la discrecionalidad administrativa puede conducir en ocasiones a equivocaciones, también es la base del compromiso personal de los administradores para una ejecución concienzuda de sus tareas. En otras palabras, permite que el administrador y el usuario den forma a la regla general de la circunstancia específica. Sin este compromiso como reconocía Max Weber, la impersonalidad formalista necesaria para garantizar la eficiencia de la burocracia también puede generar una patología propia en forma de indiferencia.

Las organizaciones son antes que nada creaciones humanas. Llenas de reglas, funciones y trámites impersonales, parecen adquirir una vida y una legitimidad propias en la mente de quienes trabajan en ellas y sufren su influjo. En realidad, la historia de las organizaciones modernas –y de la teoría de las organizaciones- es la historia de la idea que tanto legos como especialistas han llegado a tener de la separación de lo personal y lo organizacional.

Separar lo personal de lo organizacional ha sido un paso esencial para el desarrollo de las organizaciones modernas como instrumento eficaz para lograr fines predeterminados. Según el grado de su eficiencia, las organizaciones modernas se ajustan a un precepto normativo, a saber, el de la RACIONALIDAD INSTRUMENTAL. La actividad contemporánea puede considerarse racional sólo hasta el grado en que cumple con metas predefinidas. Entonces, la acción aparece sólo como un medio o un instrumento para alcanzar fines; por lo tanto, tal acción es apreciada sólo mientras las actividades requeridas parar lograr tales fines sean mínimas. Éste es el significado común de EFICIENCIA. Un modo importante en que las organizaciones fomentan la eficiencia consiste en sostener la noción de que los proyectos únicos y personales de los individuos se distinguen y subordinan a la conducta eficiente del quehacer de la organización. La “acción racional” ha llegado a identificarse casi exclusivamente con lo que uno hace dentro de un ambiente organizacional y, en particular, con lo que uno hace para apoyar las metas y los objetivos de la organización.

La importancia de todo esto es que la racionalidad instrumental está en el centro de la administración pública y de casi toda teoría de las organizaciones. El que la gente considere a las organizaciones como un medio para lograr un fin o el que las acciones de estas personas se midan de manera instrumental no es sorprendente ni por fuerza perjudicial para nadie. Las dificultades surgen cuando aquellos son vistos como los únicos medios por los cuales se juzga la acción administrativa.

2. EL CONTEXTO ORGANIZACIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

- Definición de Organización

Vamos a establecer nueve definiciones de Organización:

1. Max Weber

Un círculo de personas que están habituadas a obedecer las órdenes de dirigentes y que tienen un interés personal en la continuación del dominio, en virtud de su propia participación y los resultados benéficos, que se han dividido entre ellas al ejercicio de aquellas funciones que servirán prontamente a su ejercicio. [Max Weber, Economía y Sociedad, vol. 2.]

- Dwight Waldo

… la organización puede definirse como la estructura de interrelaciones personales autoritarias y habituales en un sistema administrativo. [Dwight Waldo, The Study of Public Administration. Random House, Nueva York, 1955].

- Chester Barnard

Una organización formal es un sistema de actividades o fuerzas coordinadas conscientemente de dos o más personas. [Chester Barnard, The Functions of the Executive, Harvard University Press, Cambridge, 1938]

- Philip Selznick

[…] la organización formal es la expresión estructural de la acción racional.

- Daniel Katz y Robert Kahn

Nuestro modelo teórico para la comprensión de las organizaciones es el de un sistema energético de entrada y salida en el que