Derecho Administrativo Conceptos Básicos.

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En nuestro idioma, según el Diccionario de la Lengua Española, el sentido vulgar que tiene el vocablo "administrar" es equivalente a gobernar, regir o cuidar, siendo entonces el administrador "la persona que administra bienes ajenos", según una de las acepciones de dicho término. Es evidente que también cabe la idea de administrar bienes propios, pero la "administración" que realiza el "administrador" en la Administración Pública es siempre sobre bienes ajenos. Así las cosas, el vocablo "administración", vulgarmente, tiene un doble significado: objetivamente, alude a la "acción de administrar" (administración, con minúscula); en su sentido subjetivo, nos refiere al "sujeto" de esa acción (la Administración, con mayúscula).

Administración pública, en sentido objetivo, es decir, como actividad administrativa, alude a la actividad realizada por el Poder Ejecutivo, la cual, si bien es cierto que normalmente se exterioriza como actos de ejecución ─cuando aplica y hace cumplir las leyes─, en ocasiones también puede manifestarse como actos de legislación ─cuando dicta disposiciones, en su función reglamentaria─ o como actos de jurisdicción ─cuando resuelve reclamos, en su función de jurisdicción─.

En sentido subjetivo, es decir, atendiendo al sujeto que realiza aquella actividad, Administración Pública es un complejo orgánico integrado por el Poder Ejecutivo, pero también se incorpora aquí la actividad de los otros poderes ─Legislativo y Judicial─, en el tanto que realicen actividad administrativa, y las Municipalidades, Instituciones Autónomas y demás entidades de derecho público.

Es importante en este sentido no dejar de lado la relación entre la Administración y las otras funciones esenciales del Estado. En efecto, tradicionalmente, las comunidades de seres humanos se han organizado de diferentes formas para cumplir con sus fines. La forma más común de organización política en la actualidad se denomina Estado.

Las funciones que realiza el Estado se manifiestan en forma diversa; sin embargo, hay casi unanimidad de criterios cuando se menciona que las mismas se reducen a tres esenciales: la función legislativa ─a través de la cual el Estado establece las normas que van a regir la conducta de los miembros de la comunidad política─, la función jurisdiccional ─por medio de la cual el Estado resuelve conflictos de orden jurídico suscitados entre los individuos o entre estos y la comunidad─ y la función ejecutiva ─cuando ejecuta en concreto las medidas necesarias para satisfacer los problemas de la comunidad─.

A.) La función legislativa

De ella se sirve el Estado para la creación de normas abstractas, generales y obligatorias que regulan la conducta del ser humano en sociedad y la organización de la sociedad misma. A través de esta función el Estado establece normas que van a resolver situaciones contempladas en abstracto, es decir, impersonalmente, sin atender a que las mismas solo sirvan para la resolución de un caso determinado y a las mismas deben acatamiento obligatorio todos los individuos que conformen la comunidad, de ahí sus características de "generalidad" y "obligatoriedad".

Esta función, normalmente, la realiza el Poder Legislativo; mas es preciso señalar que, eventualmente, los otros Poderes también la realizan. En efecto, la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo es una forma de normar la conducta externa del individuo; por su parte, el Poder Judicial también realiza esta actividad, por ejemplo, mediante los acuerdos de la Corte Plena, que tienen plena validez y obligan a los administrados en su cumplimiento. Así, el Poder Ejecutivo realiza actividad normativa a través de los reglamentos o decretos, los cuales son normas de carácter jurídico y que obligan en el fuero externo de la actuación de los administrados. El Poder Judicial realizaría esta actividad cuando, por ejemplo, la Corte Plena dispone el horario de atención al público en los despachos judiciales.

B.) La función jurisdiccional

A través de ella se aplican las normas a un caso concreto, es decir, se solucionan casos concretos que están contemplados en un supuesto abstracto de la norma; se solucionan conflictos de naturaleza jurídica con carácter de cosa juzgada en un acto de juicio emitido por un Juez y que, eventualmente, puede ser coercible. La finalidad del acto jurisdiccional es declarar el derecho en cada caso concreto.

Esta actividad es obviamente realizada, normalmente, por el Poder Judicial, mas también puede ser realizada en algunos aspectos por el Poder Ejecutivo ─por ejemplo, las resoluciones del Tribunal del Servicio Civil o del Tribunal Fiscal Administrativo─ o por el Legislativo ─la creación de Comisiones Especiales para la investigación de casos en el ejercicio del control entre los Poderes del Estado─.

C.) La función ejecutiva

Con ella el Estado pone en acción la ejecución de las normas. Pongamos un ejemplo para ilustrar mejor esta afirmación: cuando el Estado dicta una ley que establece la creación de un impuesto, obviamente la función legislativa se agotó con la debida elaboración y promulgación de dicha ley; también, cuando se dicta una sentencia condenando al autor de un hecho punible a una determinada pena, la función jurisdiccional se agota con la emisión del juicio valorativo que realizó el Juez. No obstante, ni con la creación del impuesto ni con la sentencia dictada se satisfarían las necesidades jurídicas y sociales que justificaron tales acciones: se necesita, además, que los impuestos sean cobrados y que el delincuente cumpla su condena en una prisión estatal. Aquí es donde es necesaria la ejecución ─tanto de la ley como de la sentencia─ y, por lo tanto, que el Estado actúe materialmente realizando dicha ejecución, como parte de la actividad administrativa que este realiza a través del Poder Ejecutivo y que los demás Poderes estarían inhibidos de realizar, dada su naturaleza jurídica.

Ahora bien, los otros Poderes también, eventualmente, realizan actividad administrativa. Por ejemplo, el nombramiento o remoción de un funcionario de cualquiera de esos Poderes es un acto eminentemente de carácter administrativo y no tiene nada que ver con un acto legislativo o judicial, propio de cada uno de esos Poderes. Así las cosas, si en la Asamblea Legislativa quieren nombrar a un funcionario, los diputados no dictan una ley, sino que se hace una acción de personal y se nombra; esto no es un acto legislativo, es un acto administrativo. Lo mismo