Comentarios proyecto de Ley, artículos 356 y 357 de la Constitución Política

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Bogotá D.C., 12 de septiembre de 2023

Honorables congresistas,

Referencia: Comentarios de Asocapitales al texto del proyecto de Acto Legislativo “Por el cual se fortalece la autonomía de los departamentos, distritos y municipios, se modifican los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.

Cordial saludo,

De manera atenta, la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales – Asocapitales-, se permite formular algunos comentarios sobre el proyecto de Acto Legislativo 010 de 2023 “Por el cual se fortalece la autonomía de los Departamentos, Distritos y Municipios, se modifican los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. El proyecto de acto de legislativo tiene por objeto fortalecer la autonomía territorial, establece que el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios represente mínimo el 46,5 por ciento de los ingresos corrientes de la Nación a partir del año 2034. Desde Asocapitales reconocemos el esfuerzo del Congreso de la República al presentar iniciativas que permitan fortalecer la descentralización a través del aumento de las capacidades fiscales de las entidades territoriales. Sin embargo, consideramos pertinente que se tengan en cuenta las consideraciones que se expondrán a continuación.

En primer lugar, el inciso 6 del artículo 2 del proyecto de acto legislativo señala que la Ley deberá reglamentar los criterios de distribución del Sistema General de Participaciones de las entidades territoriales. Esto indica la propuesta normativa:

Artículo 2. Modifíquese el artículo 356 de la Constitución Política, el cual quedará así:

ARTÍCULO 356. (…) La ley reglamentará los criterios de distribución del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios, de acuerdo con las competencias que le asigne a cada una de estas entidades; y contendrá las disposiciones necesarias para poner en operación el Sistema General de Participaciones.

En este sentido, se conserva el texto actual de los primeros cinco incisos del artículo 356 constitucional, el cual incluye en la destinación del Sistema General de Participaciones -SGP- la financiación de los servicios a cargo de los departamentos, distritos y municipios, “dándoles prioridad al servicio de salud, los servicios de educación, preescolar, primaria, secundaria y media, y servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, garantizando la prestación y la ampliación de coberturas con énfasis en la población pobre” inciso cuarto del actual artículo 356).

Sin embargo, el proyecto de acto legislativo elimina el aparte final y los literales a) y b), que señalan los criterios que la ley deberá tener en cuenta para la distribución de los recursos en los sectores de educación, salud, agua potable y saneamiento básico en los demás sectores. De esta manera, la modificación propuesta otorgaría al Congreso plena libertad para reglamentar los criterios de distribución del Sistema General de Participaciones y señalar las disposiciones necesarias para su operación.  Sobre este particular, desde Asocaptales se advierte que, es necesario aclarar qué sucederá con los criterios actualmente descritos en la Constitución.

En segundo lugar, el inciso séptimo del articulo 356 propuesto en el proyecto de acto legislativo, conserva lo actualmente establecido en cuanto a que “No se podrá descentralizar competencias sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas”. No obstante, el proyecto adiciona que:

“Una vez evaluadas y determinadas las funciones y competencias que hayan sido delegadas sin la asignación de recursos para asumirlas por parte de las entidades territoriales, deberán arbitrarse los recursos que aquellas demandan.” 

Al respecto, no resulta claro a quien corresponde realizar dicha evaluación para la determinar las funciones y competencias “delegadas” sin asignación de recursos, como tampoco la forma cómo “deberán arbitrarse los recursos que aquellas demandan”.  Por lo tanto, Asocapitales sugiere que en la reglamentación se definan unos parámetros claros para medir el cumplimiento de las funciones y competencias que sean “delegadas”, cuando se asignen recursos del SGP para ello.

En tercer lugar, el inciso 8 del artículo 2 del proyecto de acto legislativo modifica la asignación de los recursos del Sistema General de Participaciones, estableciendo que primero se debe distribuir entre los Departamentos, Distritos y Municipios y posteriormente a los sectores.  Así lo indica la propuesta normativa:

“Artículo 2. Modifíquese el artículo 356 de la Constitución Política, el cual quedará así:

ARTÍCULO 356. (…) Los recursos del Sistema General de Participaciones se distribuirán a los Departamentos, Distritos y Municipios y posteriormente de distribuirán por sectores que defina la ley.

El monto de recursos que se asigne para los sectores de salud y educación no podrá ser inferior al que se transfería al momento de la expedición del presente acto legislativo a cada uno de estos sectores.

Para dar aplicación y cumplimiento a lo dispuesto en el inciso anterior, el Gobierno Nacional regulará, entre otros aspectos, lo pertinente para definir los eventos en los cuales está en riesgo la prestación adecuada de los servicios a cargos de las entidades territoriales, las medidas que puede adoptar para evitar tal situación y la determinación efectiva de los correctivos necesarios a que haya lugar (…)”

De acuerdo con lo anterior, debe tenerse en cuenta que en el actual artículo 356 constitucional, los recursos del SGP se distribuyen por sectores que defina la ley. No obstante, el inciso octavo del proyecto señala que los recursos del SGP “se distribuirán a los Departamentos, Distritos y Municipios y posteriormente se distribuirán por sectores que defina la ley”.  Al respecto, Asocapitales recomienda precisar la forma en la que se van a asignar los recursos ya que, se distribuyen los recursos, pero no se aclaran las competencias, lo cual puede generar dificultades en la atención de los diferentes sectores que se cubren con el SGP. Con todo, consideramos que se deben establecer primero las competencias que corresponden a los niveles territoriales para luego definir los recursos necesarios para ejercerlas, ya que las necesidades de recursos en cada sector son diferentes entre las entidades territoriales, por lo que podría no resultar conveniente distribuir entre las entidades territoriales y luego entre los sectores.