En busca de un sentido a una Política Pública para las PyMEs: Aprendiendo de la práctica de evaluación en los países de la OECD.

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- Marco Conceptual y Teórico

En primer lugar, para poder obtener lecciones prácticas de la experiencia internacional, es necesario tener en cuenta que estamos frente a un tema complejo bajo los dos prismas que pretendemos observar:

- Fomento de la PyME: No existe una sola práctica de fomento y depende del tipo de instituciones existentes en los países, de su fortaleza, de la mayor o menor presencia del sector privado, de la tecnología de soporte existente, de los recursos disponibles, de los enfoques de demanda o de oferta, de la relación de la política de fomento con la política de innovación y tecnología entre lo más destacable.

- La Evaluación: No existe un consenso de que es evaluar y menos aún de los criterios y prácticas más eficientes para ello. La evaluación obviamente puede adquirir diversas dimensiones y se puede hacer bajo diferentes niveles dependiendo de las preguntas básicas: ¿Qué, Para qué, Cómo, Cuándo, Dónde, En cuanto tiempo, Que recursos disponemos?

Lo anterior se vuelve más complejo en el caso de los países latinoamericanos puesto que intervienen en muchos casos organismos multilaterales, instituciones de cooperación y ONGs Donantes con importantes recursos económicos, metodologías, prácticas y formas de evaluarse distintas

Por lo tanto las interrelaciones son muy complejas y dan lugar a gran cantidad de combinaciones que vuelven cada caso en una experiencia casi única, lo que dificulta extraer lecciones universales.

La indagación en fuentes secundarias[3] proporciona abundante material respecto de los procesos evaluativos. En general dicha información no corresponde a las instituciones de desarrollo del sector privado en los países de la OECD, y en cambio ha sido elaborada por organismos de cooperación internacional, como la OECD, y las propias agencias de cooperación de los países en cuestión, como DFID de Inglaterra, USAID de Estados Unidos, o centros académicos de estos países que prestan servicios a dichas agencias. Aparentemente la razón sería la generación de marcos metodológicos para una buena administración de los recursos de cooperación que son colocados en países con escasas capacidades o experiencias en cada una de las fases del ciclo de ejecución de proyectos.

- El sentido de una política dirigida a la PyME

Cuando se observa el panorama de la acción estatal se constatan áreas de intervención que son comunes, prácticamente, en todo el mundo: la salud, la educación, lo productivo y lo social. En relación al mundo productivo cabe preguntarse ¿Qué valor tiene brindar apoyo a las empresas, en particular al foco por excelencia de la acción estatal, las MyPE?

Básicamente las razones en las cuales se sustenta el apoyo a empresas de menor tamaño son, como podría esperarse, de orden fáctico o están en el terreno de lo macro y microeconómico.

En cuanto a los hechos, en nuestras economías, pequeñas, abiertas y en desarrollo, el tamaño relativo del sector de empresas pequeñas (incluidas las microempresas) es muy relevante desde distintas perspectivas. Por lo general:

- Representan 75% o más de los empleos y el 90% de las empresas constituidas, pero el 20% o menos de las ventas totales en la economía.

- Están dispersas a lo largo del país, contribuyendo así a la desconcentración geográfica de la actividad económica

- Son el soporte de cadenas productivas de empresas de mayor tamaño, como proveedoras, elaboradoras o en servicios de apoyo.

Estos hechos son un argumento difícil de eludir a la hora de establecer un conjunto de políticas que serán impulsadas en apoyo al sector privado. Posiblemente puedan existir dudas en algunos ambientes académicos respecto de la bondad de apoyar a las pequeñas empresas, pero es menos probable encontrar algún legislador en contra de establecer políticas en tal sentido.

En el terreno macroeconómico, se incluye la estructura institucional y regulatoria, y las políticas que dan forma al marco económico para los negocios, a la competencia y al grado de apertura económica.

El apoyo a las empresas a nivel microeconómico tiene justificación cuando el ambiente macroeconómico, a pesar que funciona relativamente bien, no es lo suficientemente apropiado como para generar las condiciones que permitan a las firmas desarrollarse. En general, se trata de asegurar la transferencia de conocimiento y de servicios de apoyo para los negocios a las empresas.

Como se advertirá, este tipo de apoyo es específico a la firma y su mercado objetivo. La práctica en las últimas décadas ha dejado de lado aspectos financieros, como el apoyo a inversiones, mediante créditos o tasas de interés preferenciales. Sobretodo en países con economías que asignan un rol principal al mercado en la asignación de recursos, estas políticas han tendido a eliminarse en consideración al tipo de distorsiones e incentivos que introducen en las decisiones de los agentes económicos y porque, además, conllevan un mayor costo de administrarlas.

De este modo, el apoyo a las empresas de menor tamaño se reconoce como legítimo, siempre que las dificultades que enfrenten sean reconocidas dentro de lo que técnicamente se denominan “fallas de mercado”.

Estas imperfecciones aluden al funcionamiento imperfecto de los mercados de factores y de bienes, atribuibles a la existencia de: asimetrías de información (por ejemplo, respecto de quiénes proveen cierto servicio o insumo o cómo exportar), costos de transacción (por ejemplo, regulaciones existentes para formalizar los negocios), externalidades, no-apropiabilidad (por ejemplo, algunas innovaciones tecnológicas, en productos o procesos, o la utilización de la capacitación en los recursos humanos), indivisibilidades y economías de escala (por ejemplo, incapacidad de producir volúmenes mínimos que requiere el cliente).

En consecuencia, la práctica muestra que eventualmente todos los programas de asistencia a pequeñas empresas, sobretodo aquellos que cuentan con financiamiento multilateral, se enfocan a resolver en mayor o menor medida alguna de estas fallas. La tendencia desde hace más de una década en Latinoamérica es focalizar los mecanismos de apoyo a nivel de la empresa.

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- La Institucionalidad y sustentabilidad de una Política para el sector

La preocupación fundamental de una política pública