Ensayo comportamiento tributario.

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Los objetivos de equilibrar las finanzas públicas no se cumplen, los ingresos tributarios dejan de crecer, y el gobierno se ve obligado a llevar a cabo una nueva reforma tributaria cada dos o tres años.

La Constitución de 1991, adoptó estos criterios tradicionales de las finanzas públicas al señalar que los impuestos deben guiarse por tres principios básicos: eficiencia, equidad y progresividad. La jurisprudencia de la Corte se ha centrado en los dos últimos y muy en particular en la consideración de que cambios en los tributos no deben afectar negativamente a quienes ganan el “mínimo vital”, a menos que exista una compensación adecuada a través del gasto público social. La jurisprudencia sobre “equidad horizontal” ha sido menos clara, pues si bien en algunos fallos se insiste en la igualdad de condiciones ante la ley, en otras se ha permitido que la ley y la práctica administrativa otorguen tratamientos muy diferentes a contribuyentes en condiciones económicas similares (por ejemplo, en lo referente al nuevo régimen sobre zonas francas). De otra parte, no parece que la jurisprudencia de la Corte se haya ocupado del principio constitucional de eficiencia.

El actual sistema tributario no cumple satisfactoriamente ninguno de los criterios de un buen sistema tributario: su recaudo es insuficiente frente a las necesidades; la productividad de los tributos es muy baja en comparación con la de otros países, grava en exceso algunos tipos de inversión y distorsiona la asignación de recursos; contribuyentes similares pagan tarifas muy diferentes y es poco progresivo. La existencia de impuestos muy distorsionantes y la combinación de tasas marginales altas y múltiples beneficios tributarios explican la baja productividad del sistema y, al mismo tiempo, generan grandes inequidades y costosas distorsiones en el funcionamiento de la economía.

La reducción en precios del petróleo y la desaceleración económica que se acentuó desde finales del 2008, como consecuencia de la crisis internacional, revelaron en forma dramática esta realidad subyacente a las cifras engañosas del periodo del boom: el déficit del gobierno central se estima en 4,5% del PIB en el 2010.

En este trabajo se analiza qué tan equitativos son los impuestos más importantes en términos de recaudo para el gobierno nacional, IVA e impuesto de renta. En el caso del IVA, se estudian, a partir de técnicas no paramétricas, los efectos de la estructura tributaria sobre la distribución del ingreso y el recaudo al nivel de los hogares. En el impuesto sobre la renta, el análisis se divide entre personas jurídicas y naturales. Mostramos que la estructura del IVA es regresiva y que existe un potencial redistributivo importante si se gravan los bienes a una tarifa única, con devoluciones a los hogares más pobres. En renta se destaca una gran concentración del recaudo en las empresas, además de fuertes inequidades horizontales. En particular, los umbrales de declaración, el tramo exento del impuesto y las exenciones, deducciones y descuentos, explican que el recaudo en las personas naturales sea bajo. Finalmente, en la sección de recomendaciones se exponen los aspectos que deberían tenerse en cuenta hacia futuro para mejorar la equidad del sistema a partir de los avances de la reformas tributarias de 2014 en adelante, y debieran ser Reformas estructurales; Y se describen las principales conclusiones que se desprenden de este trabajo.

1 Ayala, U. y Acosta, O. “La Situación Fiscal y el Financiamiento del Gobierno en los años Noventa”, Mimeo Fedesarrollo 2001

- DESARROLLO

El Centro de Estudios del Trabajo, Cedetrabajo, en desarrollo de sus actividades de análisis sobre temas económicos y del acompañamiento que hace a organizaciones sociales del país, ha asumido el compromiso de trabajar en la investigación, denuncia y articulación con otros sectores nacionales en lo que se ha denominado a nivel mundial como Justicia Fiscal. Nuestro objetivo es librar el más amplio debate, con rigurosidad académica y apoyo social, para buscar una estructura tributaria más justa, progresiva y al servicio de las mayorías del país.

Si bien el recaudo fiscal del gobierno nacional ha venido creciendo desde 1990 hasta el 2011 al haber pasado del 6,6% del PIB a 12,4% del PIB; éste nivel de tributación está muy por debajo de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos –OCDE- y de la región (Cuadro 1.) Anexos 1 y 2), lo cual corrobora el diagnóstico del Banco Mundial (2012): “Colombia exhibe ingresos tributarios relativamente bajos para su nivel de desarrollo. Entre los años 2010 y 2011, los ingresos del Gobierno Central promediaron un 12,4 por ciento del PIB, lo cual es sustancialmente menor al nivel de ingreso esperado (20.6 por ciento del PIB), dado el PIB per cápita colombiano (ver figura 1.1). Este nivel de ingresos es el segundo más bajo entre siete países latinoamericanos Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Perú, y Venezuela, cuyo promedio es de 17.1 por ciento. Si bien el recaudo para el año 2011 sobrepasó las expectativas, ello no altera el hecho de que la recaudación es relativamente baja.

CUADRO 1... INGRESOS TRIBUTARIOSDEL GOBIERNO CENTRAL ( % PIB )

1.990

1995

2000

2005

2010

2011

ARGENTINA

Ingresos Tributarios

5,3

8,1

9,6

13,2

13,7

13,9

Ingresos Tribu. Directos

………

1,7

2,7

5,3

4,5

4,9

Ingresos Tribu. Indirectos

……….

5,7

5,7

7,4

8,6

8,4