EL CICLO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

CAPÍTULO I: EL CICLO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Eliseo R. López Sánchez

Fue Harold Laswell en 1951^[1] quien conceptualizó tanto las políticas públicas como fenómeno, como el análisis de las mismas. La aportación fundamental de Laswell era incorporar un nuevo enfoque a la ciencia política. Hasta entonces, la ciencia política se enfocaba al estudio de la relación entre la sociedad y los poderes públicos, como por ejemplo el acceso al poder o las políticas públicas. Con la ciencia de las políticas de Laswell, se incorporó un enfoque sobre la actividad y resultados de la acción pública, y lo hacía desde una perspectiva dinámica, que buscaba analizar el incremento de funciones estatales que se produjo inmediatamente antes y después de la II Guerra Mundial. Las funciones estatales ya no solo eran reguladoras, sino también funciones asistenciales y prestadoras de servicios, y requerían de un marco analítico que permitiera mejorar la calidad del ejercicio de la propias políticas públicas.

La visión de las políticas y su análisis de Laswell se basada en un proceso más que en un ciclo. Su intención era analizar el proceso de la decisión pública y las etapas eran hitos para la comparación de casos, cada etapa o fase:

• Inteligencia
• Promoción
• Prescripción
• Invocación
• Aplicación
• Terminación
• Evaluación

Estas fases fueron simplificadas por Brewer, discípulo de Laswell, en los años 70 (DeLeon, 1997) y el marco de fases de análisis quedó en:

• Iniciación
• Estimación
• Selección
• Implementación
• Evaluación
• Terminación

La fase de terminación nos daba la idea de que la política pública tenía un fin temporal, tras lo que se iniciaba un nuevo proceso. No obstante, diversos autores fueron desarrollando su propio marco de fases, desarrollando su modelo adaptado a los análisis de casos y modelos que se presentaban. En este sentido, el propio Brewer, junto a DeLeon desarrollaron y justificaron el modelo de etapas anterior (Brewer y DeLeon, 1983). A pesar de que este desarrollo ponía en cuestión la lineabilidad de la realización de las políticas públicas, pues no siempre las etapas son secuenciales, pudiendo producirse de manera paralela, o pudiendo volver de una etapa a otra anterior, como la estimación, que puede llevar de nuevo a la iniciación en vez de la selección, la interpretación en muchos estudios fue de una rigidez del modelo y la secuencia de etapas, incluso en la propia práctica de la políticas.

Aunque la idea y utilidad analítica de los procesos de políticas articulado en fases ha sido puesta en cuestión por algunos autores, como Paul Sabatier (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993), esto no significa que se haya dejado de usar y de que hayan existido desarrollos. Más aún, parece que los diferentes autores desarrollan sus propios modelos de procesos de políticas para el estudio de sus casos. En este sentido, es frecuente que se contemple la continuidad de los procesos, no incluyendo la fase de terminación, sino incorporando la idea de ciclo, esto es, de la sucesión de procesos de una misma política. En este sentido, una aportación fundamental fue la de Charles Lindblom (1959) que, además de cuestionar las bases del modelo de elección racional imperante y proponer el modelo de racionalidad limitada del incrementalismo, planteó que la política pública en la práctica era un quehacer constante en el que se producían permanentes ajustes y aproximaciones sucesivas a objetivos que también cambiaban. De esta forma, las políticas no tenían realmente una fase de terminación, sino que casi todas las políticas se basan en decisiones previas. Al margen de la polémica sobre su modelo, la visión de que el proceso de la política es continuo, y se convierte en un ciclo pasa a ser asumida por la mayor parte de los autores. Lo que se discute y analiza es la continuidad y el cambio de las políticas, más que su ocasional terminación.

En este contexto de proceso de elaboración de políticas y ciclo de políticas hemos de considerar las aportaciones del modelo secuencial, desarrollados en los años 70, en los que las fases o etapas no se distinguen tanto por su función, como proponía Laswell, sino por las actividades que se desarrollan, siendo las actividades más concretas que las funciones. Siguiendo a Alejandro Estévez (2000) los modelos secuenciales como el de Jones y el de Anderson dejarían, de forma simplificada, un proceso como el que sigue:

• Agenda
• Formulación
• Adopción de la política o decisión
• Implementación
• Evaluación

Ahora bien, este proceso ideal puede modificarse, ya que algunas etapas se superponen, como la de formulación y decisión, u otras se pueden incorporar, como la presupuestación (Estévez, 2000). Así pues, se asume que las etapas de los procesos de adaptan y son flexibles.  

A este respecto debemos añadir que el resultado de una política pública es una intervención en la sociedad, por lo que lógicamente no existe la misma situación de partida y no todas las políticas tienen por qué desembocar cíclicamente en un nuevo proceso. Por eso, además de determinadas propuestas teóricas que no le dan tanta importancia a los procesos y sus etapas, como la mencionada de Sabatier, existen otras que mantienen el planteamiento procesal sin darle tanta importancia al aspecto cíclico. Estas propuestas teóricas suelen buscar analizar los cambios de políticas, frente a la visión incrementalista que prefiere ver la continuidad de las políticas, como por ejemplo la de corrientes múltiples de Kingdom (1984) y Zahariadis (2007), o la de equilibrio interrumpido de Baumgartner y Jones (2007)^[2]. No obstante, no son propuestas necesariamente opuestas a las de ciclo o proceso de políticas, ya que su foco de atención se centra en la formación de las agendas y, si acaso, en la formulación de la política pública, sin que esto impida incorporar al análisis otras fases como la implementación que ayuden a analizar los procesos de ruptura e innovación de las políticas.

En cualquier caso, hay que destacar que el enfoque de análisis de las políticas públicas como procesos y como ciclos es algo instrumental, que busca ser útil para la elaboración de políticas y para su análisis. En definitiva, las políticas públicas son algo práctico, y el enfoque de procesos ha de tener aplicación en la realización de políticas concretas y en el análisis de las misma, y dado que la práctica de elaboración de las políticas públicas está cambiando constantemente, debido a las transformaciones de la sociedad y sus conflictos, y a las transformaciones del propio Estado y de la Administración pública, la manera de hacer políticas evoluciona, y con ello también evolucionan las propuestas de etapas de fases y ciclos. En última instancia, la finalidad de los modelos de fases y ciclos es encontrar grandes elementos comunes o patrones de comparación (Estévez, 2000).