Seguridad Social y Estado Efectivo en América Latina.

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I Antecedentes

América Latina y el Caribe en el hemisferio occidental, han participado en la construcción de modelos de seguridad social que desde principios del siglo XX, pretendieron emular a los modelos de seguros sociales de la Europa continental y en algunos casos, adelantándose al desarrollo de los modelos europeos. Uruguay y Chile fueron pioneros en este sentido; para 1915, Uruguay había promulgado su primera ley de riesgos laborales, BID (1991:189). En la década de los cincuenta la región estaba a la vanguardia de los países en desarrollo en materia de seguridad social, muy por encima de África y Asia; sin embargo, pese a este avance en materia normativa, el desarrollo de los modelos de seguridad en los países latinoamericanos no ha sido uniforme y se ha enfrentado a difíciles problemas.

La cobertura se constituyó en uno de los escollos difíciles de resolver, convirtiéndose en un problema de carácter estructural en los modelos regionales, que está directamente influenciado por la situación del mercado laboral, caracterizado por la alta informalidad. Otra situación que no se puede obviar, es que en la mayoría de los países se fueron creando planes de protección para captar a determinados sectores poblacionales, protegiendo a grupos minoritarios (militares, educadores, funcionarios públicos, entre otros) y dejando excluidas a las grandes mayorías. La seguridad social no llegó a los estratos más pobres de la población.

Mesa-Lago y Lothar Witte, citado por: Ensignia (1998:59) referían en un análisis mucho más acotado realizado sobre los países andinos y del Cono Sur, en lo referente a los regímenes pensiónales, que los problemas principales y con frecuencia interrelacionados, eran el desequilibrio financiero, la cuestionable equidad de los sistemas estratificados y, en los países andinos, la baja cobertura.

La transferencia del modelo bismarquiano al ámbito latinoamericano, no estuvo exenta de problemas, como tampoco se puede afirmar que la reforma chilena privatizadora fue un éxito. El tema de la seguridad social es muy amplio y complejo y muchos de los estudios e investigaciones se centraron en las reformas de los fondos de pensiones (vejez); dejando por fuera el análisis de la seguridad social en materia de empleo, salud, seguridad y riesgos laborales, entre otros aspectos significativos.

Dada la complejidad y la situación imperante en la región, en la década de los ochenta del siglo XX comenzaron a surgir propuestas de reformas de alto contenido técnico, pero de poco valor en el campo de la realidad social. Surgieron los denominados modelos “ideales”, que no tomaban en cuenta la situación política y social de cada país y se plantearon estas ideas reformistas como recetarios útiles a cualquier país. Mesa-Lago (1999) advertía que la posición “técnica o ideal” era poco factible y su puesta en marcha dependería en la mayoría de los casos del mayor o menor grado de democracia e institucionalización del país reformista. El factor político incidía directamente en el mayor o menor grado de privatización, a mayor estatización más fácil resultaba la privatización.

Surgieron así las propuestas para instaurar un modelo sustitutivo similar al modelo de privatización chileno; sin embargo su acogida no fue uniforme en la región. Hubo marchas y contramarchas. Para esos momentos las premisas neoliberales penetraban en el continente, pero no todos encontraron el consenso para poderlas introducir; algunos más pragmáticos optaron por implementar modelos mixtos o paralelos (Uruguay, Colombia, Ecuador y Argentina). En el caso venezolano se planteó una reforma laboral seguida de una reforma de la seguridad social convenida entre el Estado, los empresarios y la cúpula sindical que normativamente privatizaría al modelo de carácter público que había regido hasta ese momento, dejando un pilar solidario. Así fue promulgada la llamada Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral (1997), que nunca pudo ejecutarse por los cambios políticos y constitucionales que retornaron al modelo público. El costo político de implementar un modelo similar al chileno no todos estaban dispuestos a asumir.

La experiencia chilena, 30 años después, permite entender un poco el panorama latinoamericano y evidencia que la misma no es la panacea para la seguridad social. Numerosos estudios nos hablan de las desventajas del modelo chileno, otros son críticos y algunos sostienen que ese modelo no es solidario, es riesgoso e insuficiente para el afiliado. (Larraín y Rivadeneira- 2012 y Cortázar-2003)

Está claro para la región que el debate de seguridad social no puede centrarse únicamente en el carácter público o privado del financiamiento de los fondos de pensiones; pues 35 años después de comenzadas las reformas persisten los problemas en la cobertura, la evasión en las contribuciones, la fragmentación de los modelos y las crecientes demandas sociales, cada día son atendidas respondiendo más a la coyuntura política que dando respuesta a los problemas estructurales. A todo lo anterior debemos agregar que, América Latina comienza a envejecer.

II Rol de la Seguridad Social en el Desarrollo Económico y Mitigación de las Crisis

2.1 La Seguridad Social como Derecho Humano

La Seguridad Social se ha convertido en un derecho y una necesidad, así lo plantea el VI Informe de la Conferencia Internacional el Trabajo en el 2001, cuando nos indica que:

La rápida globalización de los mercados y de la mano de obra, el aumento de los flujos migratorios y el crecimiento constante del sector informal y, más recientemente, la actual crisis financiera mundial han planteado nuevos desafíos en el ámbito de la seguridad social. Entre el 75 y el 80 por ciento de la población mundial vive todavía en una situación de «inseguridad social» La Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social de 1995, la adopción en 2000 de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) — en particular la meta de reducir a la mitad el porcentaje de hogares pobres para 2015 — y la Cumbre Mundial de las Naciones Unidas de 2005 (que refrendó las metas de un empleo pleno y productivo y del trabajo decente para todos como objetivos centrales de las políticas nacionales e internacionales pertinentes), establecieron el principio de que cada sociedad es responsable del bienestar social de la población, por lo menos a la hora de determinar los objetivos sociales mínimos. (OIT 2011:8)

La Seguridad Social ha evolucionado desde el punto de vista conceptual y normativo; sin embargo, en la realidad son muchos los que aún se encuentran desamparados.