CONSIDERACIONES SOBRE ESTRUCTURA ADMINISTRACIÓN NACIONAL.

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Lo anterior lleva a determinar el alcance del concepto referido a la administración nacional, partiendo de la base de que dicho numeral 7 indica las instituciones que forman esa administración, como son ministerios, departamentos administrativos, establecimientos públicos, superintendencias y otras entidades del orden nacional.

Este enunciado obliga a hacer varias consideraciones sobre la Presidencia y la Vicepresidencia de la República, siendo válido preguntar si deben verse como organismos que hacen parte de la administración nacional, pues no son mencionados en esa disposición[2]. Algunos dirán que se da por entendido que esas dos instituciones también integran la administración nacional, pero es necesario precisarlo.

Igualmente se estudian las entidades principales que componen esa administración nacional, para ver como operan y las funciones que tienen asignadas, lo mismo que se considera útil indagar por antecedentes relativos a esta estructura, lo que puede ayudar a una mejor comprensión de la materia.

De la misma manera afloran otros temas, como el concepto de administración en relación con la rama ejecutiva y aún lo que se entiende por ejecución de las leyes, como función atribuida a esta rama, lo cual, pese a lo que se diga, admite ciertas disquisiciones.

De acuerdo con esto, se mira la manera como se integra la estructura de la administración nacional, los elementos que forman parte de ella, las funciones que cumple sus principales instituciones y sus relaciones entre sí, la forma como el Congreso y el Presidente de la República comparten las atribuciones que le entrega la Constitución para determinarla, al igual que los alcances que se pueden conceder al concepto de estructura.

Dado lo extenso del tema, el estudio se aplica solo a algunos de esos tópicos. Para empezar, se considera útil centrar la atención en las disposiciones constitucionales. Al efecto es necesario tomar en cuenta, inicialmente, los artículos 113, 115, 150, numeral 7, 189, numerales 14, 15, 16 y 17 y 200 a 211 de la actual Carta Política, sin perjuicio de otros que deban ser traídos a examen, cuando corresponda.

CAPÍTULO I

Estructura del Estado. Estructura de la administración

Consideraciones generales

La Carta Política adoptada en el año de 1991, según se puede constatar en su artículo 113, conserva la tradicional división del poder público en tres ramas. Reparto que obedece a la asignación de funciones propias y diferenciadas que se hace a cada una de dichas ramas[3].

Aparte de esa división, la Constitución colombiana contempla también dentro de la organización y estructura del Estado unos órganos que considera autónomos e independientes, entre los que figuran, al lado de la Procuraduría General de la Nación y de la Contraloría General de la República, que tienen asignada la función de control (art. 117), otros como el Banco de la República (art. 371); la Comisión Nacional de Televisión (art. 77); la Comisión de Servicio Civil (art. 130) y la organización electoral (art. 120), lo que configura una nueva forma de reparto de este poder[4].

Adentrándose en el concepto de rama ejecutiva, es necesario observar que se torna difícil precisar en qué consiste y qué comprende la función ejecutiva que tiene asignada la misma, lo cual no debe verse, sin embargo, como un problema particular de nuestro sistema constitucional[5].

En estas condiciones, manteniendo el alcance que se le ha concedido a esta expresión, se puede sostener que la rama ejecutiva inicialmente se concibió para cumplir las funciones así denominadas, pero tal concepto ha evolucionado hacia el desempeño de las denominadas tareas administrativas, a tal punto que se propugna por denominarla más apropiadamente rama administrativa.

La función de ejecutar la ley, prevista para la rama ejecutiva, de donde deriva su nombre, aparece rebasada casi desde el momento mismo en que se incorpora esa noción al sistema constitucional moderno.

Sobre el particular, el profesor francés Franck Moderne dice con toda propiedad:

“…la administración no es mero aparato mecánico de ejecución de la ley, es sobre todo poder, un poder que tiene encomendada la gestión de los intereses comunes de los ciudadanos”[6].

No obstante, en ninguna de las disposiciones constitucionales se dice que la rama ejecutiva ejerce funciones administrativas, debiendo darse por entendida tal función, con base en los conceptos que nutren los derechos constitucional y administrativo.

El artículo 113 de la Carta consagra la rama ejecutiva por su parte, dando por sobrentendido que le corresponde ejecutar la ley, lo mismo que cumplir las tareas de gobernar y administrar[7].

A renglón seguido, el artículo 115 indica que el presidente de la república es jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa, con lo que deja sentado que la rama ejecutiva tiene asignadas esas tres funciones y entre estas, la de administrar.

Vale precisar que esas nociones pueden estar separadas y recaer sobre diferentes funcionarios, por comprender distintos asuntos, pero por corresponder a un Estado unitario, como lo consagra el artículo 1º de la Carta, en manos del presidente de la república descansan las funciones propias de jefe de Estado, que son aquellas que ejerce en representación de la soberanía nacional, en particular para sostener relaciones con otros Estados[8], lo mismo que las que se avienen a su condición de jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa.

En cuanto hace referencia a la condición y las atribuciones que se asignan al presidente como jefe de gobierno, éstas no se corresponden con las que ejerce el primer ministro dentro de un sistema de gobierno parlamentario, quien está obligado a conformar el gobierno con los restantes miembros del gabinete, lo cual tiene como propósito esencial garantizar el apoyo político de las bancadas en el parlamento para los trámites de los diferentes proyectos de ley y para permitir al jefe del Estado gobernar.

Bajo esas condiciones, el concepto de gobierno que introduce la Constitución colombiana debe verse bajo una connotación diferente, no siendo posible asimilarlo con la noción que se acaba de precisar[9].

La atribución de suprema autoridad administrativa que se otorga al presidente tiene notable importancia desde el punto de vista de la organización de la administración nacional, pues significa que toda esa administración está bajo su dirección.

Cabe