LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

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En todo caso, y aquí es importante retener esta idea, el criterio orgánico es, principalmente, formalista: depende en definitiva de lo que haya previsto la Constitución. Y hemos dicho ya que la Constitución, expresamente, dispuso que la CGR es un órgano integrado al Poder Ciudadano. Hay, por tanto, una separación orgánica entre la CGR –como integrante del Poder Ciudadano- y los demás órganos del Poder Nacional, según se deriva del artículo 136 constitucional.

A ninguna otra conclusión puede llegarse desde el criterio orgánico. Lo único que podemos afirmar es que, orgánicamente, la CGR no es Administración Pública. Delimitación negativa que debe complementarse necesariamente con el criterio funcional o material.

b. Criterio funcional

Sólo puede existir –como enseña Brewer-Carías- una función estatal cuando se realiza en ejercicio del Poder Público[7][7]. Lo que nos corresponde tratar ahora, es cuál es la función que ejerce la CGR en ejercicio del Poder Público.

La Constitución, al referirse al Poder Ciudadano, adopta, además del criterio orgánico, un criterio funcional, aludiendo así a una potestad estatal o aptitud de obrar. En este sentido, el artículo 274 hace mención a los órganos que ejercen el Poder Ciudadano, órganos que, conviene recordarlo, se encuentran enumerados en el artículo 273, y entre los cuales comprendemos a la CGR. Creemos entonces que la intención del constituyente fue consagrar nuevas funciones estatales: en lo que respecta a la distribución horizontal del Poder Nacional, además de las funciones tradicionales –como dice la Exposición de Motivos de la Constitución- se incorporan dos nuevos Poderes, a saber, el Poder Electoral y el Poder Ciudadano[8][8]. De allí que, conforme la Constitución, la CGR ejercería una función especial, a saber, el Poder Ciudadano, que comprende materialmente diversas competencias enumeradas en el mencionado artículo 274. Bajo esta posición, la CGR, en el ejercicio del Poder Ciudadano, tendría atribuida como función típica la vigilancia de la buena gestión y legalidad en el uso del patrimonio público.

Lo que debemos precisar a continuación, es si esa función puede reconducirse a algunas de las típicas funciones del Estado, y especialmente, a la función administrativa. La primera solución es la que se deriva de la propia Constitución, y a la que antes hemos hecho referencia: la CGR ejerce una función autónoma, distinta a la función administrativa. El Poder Ciudadano sería, básicamente, la función de control sobre la ética pública y la moral administrativa; la buena gestión y la legalidad en el uso del patrimonio público, y legalidad de la actividad administrativa[9][9]. Hay que recordar en este punto que no es extraña, en la doctrina constitucional, la existencia de una función de control[10][10], ni la existencia de funciones públicas especiales, distintas a las tradicionalmente conocidas[11][11]. Por ello, y en una primera aproximación, pudiéramos señalar que la CGR funcionalmente, ejerce la función de control, como función especial y atípica.

Sin embargo, esta aparente solución debe contrastarse con el concepto de función administrativa. Esta ha sido comúnmente definida, en Venezuela, como la actuación de los órganos del Poder Público destinada a fomentar el bienestar de los ciudadanos y a satisfacer necesidades de interés general, a través de relaciones jurídicas[12][12]. Esta noción, que parte de un sustrato teleológico[13][13], podría redimensionarse sobre la base del concepto que deriva del artículo 141 de la Constitución. Según esta norma, la función administrativa se caracteriza por su instrumentalidad, desde que está al servicio de los ciudadanos, y por su subordinación a la Ley y al derecho[14][14]. Satisfacción de los intereses de los ciudadanos, a través actuaciones concretas y subordinadas, mediante el establecimiento de relaciones jurídicas. Estas notas que definen a la función administrativa están presentes también en la función que constitucionalmente le corresponde a la CGR, a saber, el control de la buena gestión y legalidad en el uso del patrimonio público. El control fiscal, lo hemos dicho ya, se relaciona con el principio de responsabilidad derivado del régimen democrático, y de allí que la CGR se encuentre, indudablemente, al servicio de los ciudadanos. Además, se trata de una función subordinada (vid. artículo 290 constitucional) y de la cual surgen relaciones jurídicas concretas con los sujetos sometidos a su control (i.e.: numeral 3 del artículo 289). Además, el control sobre el uso del patrimonio público, que es a lo que se reconduce el control fiscal, está asociado a la actividad presupuestaria, que es manifestación de la actividad administrativa.

Podemos concluir entonces que la actividad que despliega la CGR en el ejercicio del control fiscal, es parte de la función administrativa, y por tanto la CGR es, funcionalmente, administración pública. En definitiva, el cambio operado por la Constitución es estrictamente orgánico: conforme el régimen vigente bajo la Constitución de 1961, le correspondía a la CGR controlar el uso del patrimonio público, que es precisamente la función asignada a ese órgano en la nueva Constitución. No hay, en consecuencia, ningún cambio en la naturaleza función que ejerce la CGR[15][15].

2. La garantía institucional de la CGR: su autonomía funcional, administrativa, organizativa y presupuestaria

La segunda nota que caracteriza a la CGR es su autonomía declarada en el artículo 287, conforme al cual la CGR goza de “autonomía funcional, administrativa y organizativa”. Esta declaración parece redundante, pues la CGR goza de autonomía por estar integrada al Poder Ciudadano. Establece así el artículo 273 constitucional que los órganos del Poder Ciudadano –y entre ellos, la CGR- gozan de “autonomía funcional, financiera y administrativa”.

Además, este concepto de autonomía funcional tenía sentido bajo la Constitución de 1961, pues la CGR estaba integrada al Poder Ejecutivo. Sin embargo, bajo la Constitución de 1999, esta autonomía es una consecuencia inherente a la integración de la CGR a un Poder Público especial[16][16].

Por ello, puede afirmarse que conforme a la Constitución de 1999, esa autonomía adquiere una doble finalidad: en primer lugar, la CGR es autónoma en tanto está integrada al Poder Ciudadano. Se trata aquí de la necesaria autonomía que ha de existir entre los distintos órganos de los Poder Públicos. En segundo lugar, la CGR es autónoma, también, con relación a los demás órganos que integran al Poder Ciudadano. Se distingue entonces