PROGRAMA DE ORDENAMIENTO ECOLÓGICO LOCAL DEL MUNICIPIO DE COZUMEL

...

NORMATIVIDAD Y CAMBIOS EN LA ADMINISTRACIÓN

La responsabilidad del manejo de los asuntos ambientales, y en particular del ordenamiento ecológico, ha transitado por varias instituciones; esta característica ha provocado sesgos hacia ciertas disciplinas del conocimiento propias de los sectores que han abordado el tema. La planeación de los usos del suelo ha carecido de una adecuada integración y de continuidad por parte de las diversas administraciones. Por otro lado, los cambios que se han realizado durante los últimos 30 años en las leyes que regulan las acciones de planeación y de protección al ambiente, han enfrentado rezagos normativos que han generado un statu quo difícil de transformar. Es importante reconocer que el desarrollo de la legislación ambiental en México es posible gracias al amparo de las disposiciones relativas al derecho de propiedad, contenidas en el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917. En dicho artículo se reconoce la propiedad como un concepto de eminente función social. Esta idea anula la concepción napoleónica de la propiedad absoluta, permitiendo a la nación condicionar el uso de los recursos naturales. También da fundamento a los poderes públicos para imponer limitaciones a los impulsos puramente económicos de los usufructuarios del suelo y sus recursos, en aras de un desarrollo equilibrado. El primer antecedente de planeación en nuestro país que considera, al menos tangencialmente, lo relativo al territorio y los recursos naturales, es la Ley de Planeación General de la República Mexicana,1 publicada el 12 de julio de 1930. Otra ley que podemos considerar como antecedente de la normativa ambiental actual, aun cuando tiene una aplicación restringida, es la de Conservación del Suelo y Agua, promulgada en julio de 1946, con la intención de proteger legalmente los recursos naturales. Posteriormente, surgen otras iniciativas para normar el uso de los recursos naturales y la tenencia de la tierra, pero tienen un enfoque sectorial, no ambiental. Es decir, cada ley que involucraba algún aspecto del medio ambiente, ya fuera para regular la protección, el aprovechamiento o incluso la eliminación de recursos naturales, no iba más allá de los aspectos e implicaciones que tuvieran que ver directamente con el sector en cuestión, ya fuera industrial, forestal, agrícola, etcétera.

La década de los setenta Esta forma de regulación sectorial atomizada, continuó hasta principios de la década de los setenta, cuando se promulgaron algunas disposiciones generales en materia ambiental: la Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental (LFPCCA), expedida el 23 de marzo de 1971; el Código Sanitario, con su sección sobre saneamiento ambiental (1973) y la Ley Federal de Ingeniería Sanitaria (1973). Durante estos años también se iniciaron los primeros programas de regulación de emisiones de humos y gases por fuentes fijas y móviles. Así, la LFPCCA fue la primera en materia ambiental que se publicó en México. Posteriormente, con base en ella, se emitieron tres reglamentos: para la Prevención y Control de la Contaminación Atmosférica, Originada por la Emisión de Humos y Polvos; para la Prevención de la Contaminación de las Aguas; y para Prevenir y Controlar la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias. Tanto la LFPCCA, como sus reglamentos, definieron una política ambiental que regía la prevención y el control de la contaminación y el mejoramiento, la conservación y la restauración del medio ambiente, actividades que ya se declaraban de interés público. Por otra parte, se indicaba que las disposiciones de esta ley y sus reglamentos, como medidas de salubridad general, regían en toda la República. Asimismo, estableció que son motivo de prevención, regulación, control y prohibición por parte del ejecutivo federal, los contaminantes y sus causas, cualquiera que sea su procedencia u origen, que en forma directa o indirecta, sean capaces de producir contaminación, o degradación de sistemas ecológicos.2 Es fundamental indicar que, a partir de la mencionada ley, en 1972 se creó la Subsecretaría del Mejoramiento del Ambiente, adscrita a la Secretaría de Salubridad y Asistencia (SSA). De este modo, esa nueva dependencia se erigió como la primera encargada expresamente de la gestión ambiental. No obstante, en los términos de esta misma legislación, la Secretaría de Agricultura y Ganadería (SAG) tenía a su cargo la prevención y control de la contaminación de suelos; la Secretaría de Recursos Hidráulicos (SRH), la prevención y control de la contaminación del agua, y la Secretaría de Industria y Comercio (SIC) se encargaba de la prevención y control de la contaminación causada por actividades industriales o comerciales. Es decir, la gestión ambiental hasta ese momento permanecía atomizada en distintas dependencias gubernamentales, todas ellas de carácter federal. Hasta mediados de los setenta, no existía una política de usos del suelo que integrara aspectos ambientales al desarrollo urbano-regional. Sin embargo, fue en 1976 con la Ley General de Asentamientos Humanos, emitida el 26 de mayo.

EVOLUCIÓN PROGRAMÁTICA Y PRIMEROS ORDENAMIENTOS Si hacemos un recuento de los planes y programas realizados desde la década de los setenta, se observa que la planeación ha tenido un enfoque urbanista y económico, más que ambiental. Los primeros planes que consideraron entre sus objetivos el desarrollo regional, fueron el Plan Nacional de Desarrollo Industrial 1979-1982 y el Plan Nacional de Desarrollo Urbano l978-1982.

Posteriormente, se desarrollaron otros programas que contemplaban dentro de sus principales objetivos la ordenación territorial y que se aplicaban en todo el país. El Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Vivienda 1984-1988 se derivó del Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988. Uno de sus objetivos era “…alcanzar un desarrollo urbano más equilibrado en el territorio y ordenado al interior de los centros de población”. En él se conjugaban aspectos de población, económicos, sociales y regionales. El principio fundamental del programa fue mejorar los niveles de vida de la población, preferentemente de los grupos sociales que requieren mayor atención. Contemplaba dos líneas de acción interdependientes: el ordenamiento territorial y la regulación del crecimiento de los centros de población. El ordenamiento territorial se orientó hacia el desarrollo del sistema urbano nacional, mediante la ejecución de tres acciones básicas: el control de la zona metropolitana de la Ciudad de México, la consolidación de Guadalajara y Monterrey, y el impulso de las ciudades medias, todo ello a efecto de propiciar la descentralización económica y demográfica. Como