EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LA EXPROPIACIÓN FORZOSA EN EL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO PERUANO. EVOLUCION NORMATIVA Y PERSPECTIVAS ACTUALES

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La historia constitucional de la expropiación for- zosa inicia con el acta de nacimiento del constitu- cionalismo moderno, en el artículo 17 de la Decla- ración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, precisamente al mismo tiempo en el que el derecho de propiedad se configuraba también como “sagrado e inviolable”. Curiosamente, jun- to a la concepción más liberal de la propiedad, se estableció la posibilidad de que el Estado pue- da privar de ella a los particulares, motivo por el cual, fue éste el punto de partida que la llevó a ser entendida como una habilitación positiva a partir de la cual el Estado podía privar y/o sacrificar la propiedad privada7.

Hay quienes señalan que la figura de la expropia- ción pudo haber surgido incluso desde la Edad Me- dia, en medio de esa constante pugna entre los de- rechos de los súbditos y la actuación del Príncipe8,[pic 6]

1 La referencia a esta postura, así como a su evolución, puede verse en NIETO, Alejandro. “La vocación del Derecho

Administrativo de nuestro tiempo”. En: Revista de Administración Pública 76 (enero-abril). 1975.

2 Se ha definido al Derecho Administrativo como un “Derecho del poder para la libertad”, en expresión de GONZÁLEZ NAVARRO, Francisco. “Derecho Administrativo español”. Pamplona: EUNSA. 1987. p. 123, expresión ciertamente muy citada y expuesta por RODRÍGUEZ-ARANA, Jaime. “Un nuevo Derecho Administrativo: el Derecho del poder para la libertad”. En: Revista de Derecho Administrativo del Círculo de Derecho Administrativo 2. 2006. pp. 84-101.

3 Ver: ESCUIN PALOP, Vicente. “Comentarios a la Ley de Expropiación Forzosa”. Segunda edición. Madrid: Civitas Edicio- nes. 2004. pp. 32-33. Asimismo, ver: BERMEJO VERA, José. “Presentación: análisis previo de la expropiación forzosa”. En: Revista Documentación Administrativa del Instituto Nacional de Administración Pública 222. 1990. p. 11.

4 Ver: QUINTANA LÓPEZ, Tomás. “Voz: Potestad Expropiatoria”. En: MUÑOZ MACHADO, Santiago. “Diccionario de De- recho Administrativo”. Tomo II. Madrid: Iustel. 2005. pp. 1896-1897.

5 Un ejemplo de ello es la potestad disciplinaria, en la cual, para que la Administración sancione a un administrado, deberá existir entre ellos una relación funcionarial.

6 Ver: LASAGABASTER HERRARTE, Iñaki. “Las relaciones de sujeción especial”. Madrid: Editorial Civitas. 1994. pp. 148-

153.

7 Ver: GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. “Los principios de la nueva Ley de Expropiación Forzosa”. Segunda reimpresión.

Madrid: Editorial Aranzadi. 2006. pp. 29-31.

8 Ver: NIETO, Alejandro. “Evolución expansiva del Concepto de la Expropiación Forzosa”. En: Revista de Administración

Pública del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales 38. 1962. pp. 70-71.

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en la cual este último no podía imponer impuestos que afectaran en exceso la propiedad o, incluso, no podía intervenir sobre los derechos bien habidos o derechos adquiridos (iura quaesita)9. Cualquier intervención sobre ellos era ilícita y daba paso a una indemnización10.[pic 7]

Esto se mantuvo hasta el siglo XVIII donde la doc- trina del contrato social exigió una concepción nueva de los derechos adquiridos a fin de evitar su intervención por el Príncipe mediante el “dere- cho de la policía”11, permitiendo la vigencia abso- luta de la teoría indemnizatoria. Bajo esta teoría, se sostenía que existían derechos adquiridos bajo algún título especial, que a su vez se distinguían de los derechos naturales. Estos derechos adquiri- dos, sin embargo, no se aportaban a la comunidad social –premisa que justificaba su intervención por el Príncipe mediante el derecho de la policía–, por lo que el Príncipe no podía intervenir sobre los mismos, caso contrario, tenía que pagar una indemnización12.

Posteriormente, a partir de mediados del siglo XIX, el enfoque del problema se trasladó del ob- jeto de la intervención (derecho natural o derecho adquirido) al modo de la intervención (mediante norma general o mediante acto individual). Bajo esta teoría –denominada teoría de la Einzelakt13–, se entendía que las normas generales delimitaban los derechos y no generaban indemnización al- guna. Por su parte, sólo los actos individuales se consideraban que podían mutilar derechos y, por tanto, sus efectos podían ser indemnizables. Sin embargo, esta teoría tenía la deficiencia de abrir las puertas a una intervención intensa del Estado mediante normas generales, puesto que estas téc- nicas de intervención no acarreaban pago alguno de indemnización, y dejaban de este modo despro- tegida la propiedad de los particulares.[pic 8]

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La crítica contra esto último llevó a la formación de diferentes teorías que tenían por objeto estudiar y desarrollar los supuestos de expropiación de modo tal que ésta pudiera abarcar un mayor número de daños patrimoniales y sujetara los mismos al pago de una indemnización14, surgiendo de este modo nuevas tesis para afrontar lo que debía entenderse como expropiatorio. Una de estas tesis se enfocó, antes que en el medio expropiatorio (ley o acto singular), en el fundamento de la indemnización: el sacrificio (teoría del sacrificio)15. De acuerdo a esta tesis, lo relevante no era determinar bajo qué medio se había producido un daño patrimonial, sino identificar si en la esfera del particular se ha- bía producido un sacrificio que ameritaba ser in- demnizado. Por su parte, otra teoría sostuvo que lo expropiatorio y, por tanto, pasible de ser indem- nizado, debía ser toda intervención que limitara la utilización privada de los bienes (teoría de la utili- zación privada)16.

En resumidas cuentas, como consecuencia de es- tos enfoques, aunque sobre premisas distintas, la expropiación dejó de evaluarse en función a un cri- terio formal y pasó a considerarse en función a un criterio material. Con esto, la expropiación empezó a determinarse ya no a partir del medio legal o par- ticular que ocasionaba el daño, sino en función al sacrificio producido en la propiedad que amerita- ba ser indemnizado. El surgimiento de estas teorías generó la denominada crisis de la teoría del acto individual (Einzelakt),