Guia de gestion- EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN EL PERU

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2.- Procedimiento Administrativo General y Procedimientos Administrativos Especiales.-

En todo ordenamiento jurídico es frecuente que existan numerosas leyes que regulan procedimientos administrativos especiales, es decir aplicables únicamente para un ámbito o el ejercicio de una determinada función de la administración pública; la ventaja de contar con una ley de procedimiento administrativo general reside en que permite reconducir a un conjunto de reglas comunes toda la actuación de la administración pública y que por tanto no será necesario que el legislador se vea en la necesidad de crear un nuevo procedimiento administrativo especial todas las veces que regule alguna competencia o función de la administración pública porque las pautas o las reglas que encauzan su actividad estarán reguladas por las normas de procedimiento administrativo general.

En tal sentido es importante tener presente que el numeral 2) del Artículo II del Título Preliminar de la Ley Nº 27444 de Procedimiento Administrativo General (en adelante: la LPAG) establece requisitos de carácter formal y material para el establecimiento de procedimientos administrativos especiales que se aparten de la regulación general. El primero de ellos consiste en una reserva de ley para la creación de procedimientos administrativos especiales, lo que se justifica porque teniendo la regulación del procedimiento administrativo general rango legal, sólo en virtud de una norma del mismo rango jerárquico es posible apartarse de las normas generales. El segundo requisito es de carácter material en virtud del cual sólo se pueden crear procedimientos administrativos especiales en aquellos casos en que la singularidad de la materia requiera que el legislador establezca reglas particulares que se adecuen a las funciones que deba cumplir la administración. Sin embargo, aún en los casos en que el legislador apruebe marcos legales para el desarrollo de procedimientos administrativos especiales la administración deberá regir su actuación por las reglas de la Ley en todos aquellos aspectos no previstos y en los que no son tratados de modo distinto por las normas de procedimiento especial.

La vigencia en el ordenamiento jurídico peruano de una regulación general del procedimiento administrativo responde a la necesidad de garantizar un conjunto de principios constitucionales aplicables a la actividad de la administración pública en sus relaciones con los ciudadanos, tal es el caso de los principios de seguridad jurídica, legalidad, igualdad y debido procedimiento, entre otros.

Un régimen uniforme de procedimiento administrativo aplicable a las actuaciones de las entidades administrativas en general permite que sus funcionarios adquieran mayor conocimiento y destreza en la aplicación del citado marco legal generando predictibilidad para los particulares destinatarios de la actividad administrativa, quienes también se benefician de que las veces que tienen que realizar un trámite ante las entidades administrativas se sujetará a un régimen general conocido por todos.

Todo procedimiento administrativo encauza, disciplina la actividad de la administración pública y por ende la vigencia de una ley de procedimiento administrativo general aplicable al ejercicio de las diversas funciones que tienen a su cargo las entidades administrativas garantiza el principio de legalidad, porque permite que los particulares puedan controlar la sujeción de las citadas entidades al marco legal que regula su actividad en general.

Asimismo, la vigencia de un marco legal regulador de un procedimiento administrativo general que desarrolla las reglas básicas del derecho fundamental al debido procedimiento y de otros principios y derechos directamente vinculados (deber de motivación de las decisiones administrativas, razonabilidad, respeto del derecho de defensa etc.) en consonancia con la jurisprudencia constitucional sobre la materia, acentúa la garantía de los citados derechos en el ámbito de la administración pública.

En su elaboración la LPAG fue concebida para erigirse en un instrumento legal para promover la modernización de la administración pública, mejorando los términos de las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos, facilitando el acceso de estos y potenciando sus derechos, sin menoscabo de los prerrogativas o potestades exorbitantes que se le otorga a la administración para asegurar el cumplimiento de los cometidos que tiene constitucional y legalmente asignados, los que deben ejercerse en equilibrio o armonía con los derechos fundamentales de las personas en el marco de un Estado Social y Democrático de Derecho como el peruano.

En la práctica, desde su vigencia la LPAG ha sido tomada como un referente para la interpretación y aplicación de las normas que regulan procedimientos administrativos especiales, no sólo en lo que respecta a su necesaria aplicación supletoria o complementaria a las normas especiales, o a la proyección que ejercen los principios del procedimiento administrativo consagrados en el artículo IV de su Título Preliminar, sino que progresivamente varias de los desarrollos e instituciones que contiene han pasado a formar parte del acervo común de las entidades administrativas que en forma frecuente interpretan las normas de procedimiento especial que regulan su actuación en función de las reglas de la citada LPAG, lo que es muchas veces estimulado por los particulares que reclaman la aplicación de los aspectos mas garantistas de la LPAG, mas aún cuando están involucrados la vigencia de principios y la protección de derechos de orden constitucional desarrollados ampliamente por la jurisprudencia constitucional.

3.- Modificaciones a la LPAG.-

Desde su entrada en vigencia la LPAG ha sido objeto de muy pocas modificaciones legislativas, las que serán objeto de comentario en este trabajo, dedicando especial atención a las reformas introducidas al régimen del silencio administrativa y las aprobadas mediante el año pasado mediante el Decreto Legislativo Nº 1029. Pero en nuestra opinión el impacto de las citadas reformas legales ha sido inferior a la influencia que ejerce la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en el desarrollo de los aspectos constitucionales del procedimiento administrativo y las garantías de los privados en sus relaciones con la administración pública. Dicha jurisprudencia constitucional ha enriquecido la lectura de la LPAG y orientado su aplicación en concordancia con los principios y derechos constitucionales de las personas. El Tribunal Constitucional ha señalado en numerosa jurisprudencia el origen constitucional de algunos de los principios del procedimiento administrativo